Μόνο «περίπατος» δεν είναι η έξοδος από τα μνημόνια

Ακόμη και μετά τη συμφωνία ανάμεσα στην κυβέρνηση και στους δανειστές, για την ολοκλήρωση του τρίτου προγράμματος, τα μέτρα ελάφρυνσης του χρέους και τη διαμόρφωση του μεταμνημονιακού πλαισίου εποπτείας, η εγχώρια αγορά, αλλά και οι διεθνείς επενδυτές φαίνεται να τηρούν στάση αναμονής. Και οι προσδοκίες για τις προοπτικές της οικονομίας είναι μεν θετικές, αλλά συγκρατημένες. Γιατί άραγε συμβαίνει αυτό; Η απάντηση έχει να κάνει με το γεγονός ότι, παρά την κυβερνητική θριαμβολογία, την οποία «σιγοντάρισε» και η Κομισιόν, η συμφωνία του Eurogroup της 21ης Ιουνίου 2018 από μόνη της δεν αρκεί για την στροφή της οικονομίας προς δυναμική ανάπτυξη. Άλλωστε, και με βάση τα μέχρι στιγμής διαθέσιμα στοιχεία, η οικονομική ανάκαμψη των τελευταίων μηνών δεν παρουσιάζει τον απαιτούμενο δυναμισμό για την είσοδο της οικονομίας σε σταθερή τροχιά αύξησης των εισοδημάτων και της απασχόλησης, μετά από μια 10ετία σημαντικών απωλειών στο ΑΕΠ, στις επενδύσεις και στην απασχόληση.

Γράφει ο Σπύρος Σταθάκης

Η εικόνα που παρουσιάζει η ελληνική οικονομία, σύμφωνα με τις αναλύσεις που είδαν το φως της δημοσιότητας μετά τη συμφωνία του Eurogroup, δείχνει ότι τα θεμελιώδη μεγέθη της παραμένουν αδύναμα, παρά τις μεταρρυθμίσεις που υιοθετήθηκαν, πλήττοντας τις επενδυτικές προοπτικές της χώρας καθώς και το αναπτυξιακό δυναμικό της. Για παράδειγμα, η επενδυτική τράπεζα Rabobank σημειώνει ότι μακροπρόθεσμα η ανάπτυξη πιθανότατα θα επιβραδυνθεί και κατά την άποψη της ο ετήσιος ρυθμός ανάπτυξης περίπου 1,5% μέχρι το 2030 και 1% στη συνέχεια, όπως προβλέπει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, παραμένει αισιόδοξος.

Ο λόγος είναι ότι η δημοσιονομική πολιτική θα πρέπει να παραμείνει περιοριστική για τις επόμενες δεκαετίες, εάν η Ελλάδα επιθυμεί να παραμείνει επιλέξιμη για τις τρέχουσες και μελλοντικές συμφωνίες ελάφρυνσης του χρέους, και να συμμορφωθεί με τους ευρωπαϊκούς κανόνες του προϋπολογισμού. Όμως, τα υψηλά πρωτογενή πλεονάσματα που έχουν συμφωνηθεί, ούτως ή άλλως, έχουν σημαντικές παρενέργειες στην οικονομία. Και αυτό είναι ένα ζήτημα που θα μας απασχολήσει τα επόμενα χρόνια. Σύμφωνα λοιπόν με σχετική ανάλυση του ΣΕΒ, τα υψηλά πρωτογενή πλεονάσματα αφενός οδηγούν την οικονομική δραστηριότητα σε χαμηλότερα επίπεδα, αφετέρου οδηγούν την παροχή δημοσίων αγαθών σε ανεπαρκή επίπεδα.

Τα «βάρη» της δημοσιονομικής προσαρμογής

Για να γίνουμε πιο συγκεκριμένοι, η δημοσιονομική εξυγίανση που πραγματοποιήθηκε τα τελευταία χρόνια στην Ελλάδα ήταν πρωτοφανής. Ειδικότερα, μέχρι το τέλος του 2018 οι εκτιμώμενες παρεμβάσεις θα ανέλθουν στο 36,5% του ΑΕΠ σε σωρευτική βάση (περίπου 67 δισ. ευρώ σε ακαθάριστους όρους από την αρχή των προγραμμάτων το 2010), εκ των οποίων το 20% προέρχεται από την πλευρά των δαπανών και το 16,5% από την πλευρά των εσόδων.

Το 2018 σε σωρευτική βάση το 54,8% των συνολικών παρεμβάσεων προέρχεται από την πλευρά των δαπανών και το υπόλοιπο 45,2% από την πλευρά των εσόδων. Από την εξέλιξη των πρωτογενών δαπανών της γενικής κυβέρνησης σε ενοποιημένη βάση παρατηρείται ότι μειώθηκαν σε όρους προγράμματος από 47,7% του ΑΕΠ το 2009 σε 42,4% το 2016. Η μείωση αυτή πραγματοποιήθηκε λόγω της μείωσης του μισθολογικού κόστους από 11,2% του ΑΕΠ σε 9,2% κατά την περίοδο αυτή, της μικρής αύξησης των κοινωνικών παροχών από 21,2% του ΑΕΠ το 2009 σε 22,5% το 2016, της μείωσης της ενδιάμεσης κατανάλωσης από 6,9% σε 4,8% και της μείωσης των υπόλοιπων δαπανών από 8,4% του ΑΕΠ σε 5,9% το 2016.

Όσον αφορά στις δαπάνες, η μεγαλύτερη συνεισφορά προέρχεται από τις συντάξεις (6,5% του ΑΕΠ), το μισθολογικό κόστος του δημόσιου τομέα (4,8% του ΑΕΠ) και τα λειτουργικά έξοδα (1,9% του ΑΕΠ). Όσον αφορά στα έσοδα, οι σημαντικότεροι συντελεστές είναι o φόρος εισοδήματος (4% του ΑΕΠ), οι ειδικοί φόροι κατανάλωσης (3,2% του ΑΕΠ), ο ΦΠΑ (3,1% του ΑΕΠ) και η φορολογία των ακινήτων (1,8% του ΑΕΠ). Λόγω και των δημοσιονομικών μέτρων που περιλαμβάνονται στο Μεσοπρόθεσμο Πλαίσιο Δημοσιονομικής Στρατηγικής 2018-21, το αθροιστικό ποσοστό των προαναφερθέντων δημοσιονομικών παρεμβάσεων θα διαμορφωθεί στο 33,7% του ΑΕΠ μέχρι το 2020, διαιρούμενο σε 19,3% του ΑΕΠ στην πλευρά των δαπανών και 14,4% του ΑΕΠ από πλευράς εσόδων.

Αρνητική επίδραση

Ωστόσο, όπως σημειώνει στην τελευταία της έκθεση η ΤτΕ, η υπέρβαση του δημοσιονομικού στόχου που παρατηρείται από το 2015, αν και συμβάλλει στη συγκράτηση του δημόσιου χρέους, έχει αρνητική επίδραση στην πραγματική οικονομία. Η εντονότερη από την απαιτούμενη, βάσει του προγράμματος, περιοριστική κατεύθυνση της ασκούμενης δημοσιονομικής πολιτικής, δεδομένου μάλιστα του φοροκεντρικού χαρακτήρα της, συνεπάγεται άντληση σημαντικών πόρων από την παραγωγική διαδικασία και ως εκ τούτου συγκρατεί την αναπτυξιακή δυναμική. Συνεπώς, θα πρέπει να δοθεί ιδιαίτερη βαρύτητα στην υλοποίηση εκείνων των μεταρρυθμίσεων που θα επιτρέψουν την αναδιάταξη του δημοσιονομικού μίγματος προς την κατεύθυνση της μείωσης των φορολογικών συντελεστών και της ανακατανομής της δημόσιας δαπάνης προς εκείνες τις κατηγορίες που επιφέρουν μόνιμο αναπτυξιακό αποτέλεσμα.

Υπερφορολόγηση και διαρθρωτικές αδυναμίες

Είναι αλήθεια ότι η δημοσιονομική προσαρμογή των τελευταίων ετών στηρίχθηκε σε μεγάλο βαθμό στη φορολογική πολιτική. Σύμφωνα με τα στοιχεία της ΤτΕ, μεταξύ 2008 και 2017 τα φορολογικά έσοδα της γενικής κυβέρνησης, ακολουθώντας έντονη ανοδική πορεία, αυξήθηκαν σχεδόν κατά 9 ποσοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ, από 33,4% του ΑΕΠ το 2008 σε 42,1% του ΑΕΠ το 2017. Επιπλέον, το 2017 το σύνολο των φορολογικών εσόδων αντιστοιχούσε στο 96,8% των φορολογικών εσόδων του 2007 (ή 74,8 δισεκ. ευρώ το 2017, έναντι 77,3 δισεκ. ευρώ το 2007), όταν το ΑΕΠ σε σταθερές τιμές ήταν μόλις το 74,6% του ΑΕΠ του 2007 (ή 250,7 δισ. ευρώ το 2007, έναντι 187,1 δισ. ευρώ το 2017).

Αυτό σημαίνει ότι η αύξηση των φορολογικών εσόδων σε συνθήκες ύφεσης προήλθε κατά κύριο λόγο από τη μεγάλη και συνεχή αύξηση των φορολογικών συντελεστών στο εισόδημα, την κατανάλωση, τα κέρδη των επιχειρήσεων και την περιουσία, με αρνητικές επιπτώσεις στην αναπτυξιακή δυναμική και τη φορολογική δικαιοσύνη. Στην ουσία, η φορολογική πολιτική λειτούργησε προκυκλικά τα τελευταία χρόνια, προκαλώντας τελικά μεγαλύτερη υφεσιακή διαταραχή. Αυτό σημαίνει, σύμφωνα πάντα με την ΤτΕ, ότι αναπτυξιακή ώθηση θα μπορούσε να προκύψει από πρόσθετες δράσεις, κυρίως ελάφρυνσης του φορολογικού βάρους.

Άλλωστε, σε ένα διεθνές οικονομικό περιβάλλον έντονου ανταγωνισμού με διαφαινόμενη την τάση μείωσης των συντελεστών της φορολογίας εισοδήματος στις περισσότερες χώρες του ΟΟΣΑ, οι υψηλοί φορολογικοί συντελεστές υπονομεύουν τη μακροπρόθεσμη αναπτυξιακή προοπτική της χώρας, αφού εξασθενίζουν τα κίνητρα για εργασία και επιχειρηματική δραστηριότητα. Ταυτόχρονα, έχουν αρνητική επίπτωση στην εγχώρια κατανάλωση μέσω της υψηλής έμμεσης φορολογίας.

Αλλά το πρόβλημα δεν είναι μόνο το φορολογικό σύστημα. Σημαντικές παρακαταθήκες της κρίσης και μια ατζέντα μεταρρυθμίσεων που δεν έχει ολοκληρωθεί εμποδίζουν ακόμη την ταχύτερη ανάπτυξη, ενώ η συμμετοχή ως μέλος στην νομισματική ένωση και οι στόχοι των υψηλών πρωτογενών πλεονασμάτων περιορίζουν τις επιλογές πολιτικής. Η ενίσχυση της ανάπτυξης και του επιπέδου διαβίωσης συνεπώς θα εξαρτηθεί από την βελτίωση του δημοσιονομικού μείγματος πολιτικής, από την επιδιόρθωση των οικονομικών ισολογισμών στον χρηματοπιστωτικό τομέα, από την περαιτέρω απελευθέρωση των αγορών προϊόντων και υπηρεσιών και από την ενδυνάμωση της αποδοτικότητας και της διακυβέρνησης στον δημόσιο τομέα.

Σύμφωνα και με το ΔΝΤ, οι μακροοικονομικές ανισορροπίες έχουν σε μεγάλο βαθμό εξαλειφθεί, αλλά το υψηλό δημόσιο χρέος, οι αδύναμοι ισολογισμοί των τραπεζών και του υπόλοιπου ιδιωτικού τομέα, οι περιορισμοί στην κίνηση κεφαλαίων, οι ληξιπρόθεσμες οφειλές του δημοσίου και το μεγάλο ποσοστό του πληθυσμού που βρίσκεται σε κίνδυνο βαραίνουν τις προοπτικές ανάπτυξης και η πρόοδος αναφορικά με βασικές μεταρρυθμίσεις στο δημοσιονομικό τομέα και στην αγορά έχει μείνει πίσω. Η Ελλάδα πρέπει να συνεχίσει τις μεταρρυθμιστικές προσπάθειες ώστε να επιτύχει διατηρήσιμη υψηλή ανάπτυξη και να εξασφαλίσει ανταγωνιστικότητα εντός της Ευρωζώνης

Ασφαλιστικό και βιωσιμότητα χρέους

Μην ξεχνάμε, πάντως, ότι υπάρχουν και συγκεκριμένες δημοσιονομικές δεσμεύσεις που έχει αναλάβει η κυβέρνηση έναντι των δανειστών για τα επόμενα χρόνια. Και οι οποίοι τις υπενθύμισαν με… «οδυνηρό» τρόπο, καθώς είχαμε την αναβολή μέχρι τις αρχές Αυγούστου 2018 της εκταμίευσης της δόσης των €15 δισ., έως ότου η Ελλάδα παρουσιάσει ισοδύναμα μέτρα ύψους €28 εκατ. για να αναπληρωθεί απώλεια εσόδων από τη μονομερή απόφαση της ελληνικής κυβέρνησης να διατηρήσει μέχρι τέλους του 2018 το μειωμένο συντελεστή ΦΠΑ στα νησιά που επιβαρύνονται από προσφυγικές ροές, κατά παρέκκλιση των συμφωνηθέντων.

Άρα χρειάζεται ιδιαίτερη προσοχή στο χειρισμό των συμφωνηθέντων από την ελληνική πλευρά. Διαφορετικά, και σε συνδυασμό με την επερχόμενη πολιτική πόλωση και τις πιθανές ασυνέχειες στην άσκηση οικονομικής πολιτικής, οι προοπτικές για μια αναπτυξιακή πορεία διαρκείας θα αποδειχθούν μάλλον περιορισμένες. Το ίδιο προφανώς ισχύει και για την προνομοθετημένη περικοπή των συντάξεων το 2019. Η κυβέρνηση βεβαίως τελευταία «κλείνει το μάτι» στους συνταξιούχους, με τα στελέχη της να υποστηρίζουν ότι δεν θα ισχύσει τελικά το μέτρο.

Πόσο εύκολη όμως θα είναι η διαπραγμάτευση με τους εκπροσώπους των δανειστών, κατά την πρώτη μεταμνημονιακή αξιολόγηση το ερχόμενο φθινόπωρο, σχετικά με την αναστολή ενός μέτρου, το οποίο, πέρα από τον ταμειακό του χαρακτήρα, θεωρείται πάνω απ’ όλα διαρθρωτική παρέμβαση, αλλά συνδέεται και με τη βιωσιμότητα του χρέους; Και εξηγούμαστε. Στην έκθεση συμμόρφωσης της Κομισιόν για την ολοκλήρωση της 4^ης αξιολόγησης, θεωρείται δεδομένο ότι η προσωπική διαφορά στις κύριες και επικουρικές συντάξεις θα περικοπεί κατά 18% το 2019, προκειμένου να επιτευχθεί ο δημοσιονομικός στόχος για πρωτογενές πλεόνασμα 3,5% του ΑΕΠ.

Τι λέει το ΔΝΤ

Από την πλευρά του το ΔΝΤ σημειώνει ότι η επίτευξη του υψηλού 3,5% του ΑΕΠ στόχου πρωτογενούς πλεονάσματος για την περίοδο 2018-2022 που έχει συμφωνηθεί με τους ευρωπαϊκούς «θεσμούς» θα απαιτήσει υψηλή φορολογία και θα περιορίσει την κοινωνική δαπάνη και τις επενδύσεις. Για να υποστηρίξουν την ανάπτυξη χωρίς αποκλεισμούς παράλληλα με την επίτευξη των δημοσιονομικών στόχων, οι αρχές θα πρέπει να στοχεύσουν σε δημοσιονομικά ουδέτερες βελτιώσεις στο δημοσιονομικό μείγμα πολιτικής, αρχίζοντας με το ήδη νομοθετημένο δημοσιονομικό πακέτο για το 2019-2020. Το 2019, η κυβέρνηση θα πρέπει να προχωρήσει με σχεδιασμένες αυξήσεις στην στοχευμένη κοινωνική προστασία και στην επενδυτική δαπάνη, με χρηματοδότηση που θα προέρχεται από εξοικονομήσεις στο συνταξιοδοτικό σύστημα. Το 2020, θα πρέπει να μειώσει τους υψηλούς φορολογικούς συντελεστές ενώ παράλληλα θα πρέπει να διευρύνει τη φορολογική βάση του φόρου εισοδήματος με έναν δημοσιονομικά ουδέτερο τρόπο.

Το κρίσιμο ζήτημα είναι ότι στα επίσημα κείμενα η Κομισιόν δεν κάνει λόγο για περικοπές στις συντάξεις, αλλά αναφέρεται σε μεταρρύθμιση του συνταξιοδοτικού συστήματος. Διότι κατά τους δανειστές η νέα παρέμβαση στις συντάξεις το 2019 δεν είναι τίποτα άλλο παρά η συνέχιση της εφαρμογής των σχετικών διατάξεων του Νόμου Κατρούγκαλου. Υπενθυμίζεται ότι με βάση το άρθρο 14 του σχετικού Νόμου προβλέπεται η χορήγηση προσωπικής διαφοράς στις περιπτώσεις που το καταβαλλόμενο ποσό συντάξεων είναι μεγαλύτερο από αυτό που θα προκύψει κατά το στάδιο της αναπροσαρμογής τους.

Στις περιπτώσεις που το ποσό της καταβαλλόμενης σύνταξης είναι μεγαλύτερο του ποσού που θα προκύψει κατά το στάδιο της αναπροσαρμογής, δηλαδή η ή διαφορά είναι θετική, το επιπλέον ποσό εξακολουθεί να καταβάλλεται στον δικαιούχο ως προσωπική διαφορά και μετά την 1.1.2019, συμψηφιζόμενο κατ’ έτος και μέχρι την πλήρη εξάλειψή του, με την εκάστοτε αναπροσαρμογή των συντάξεων. Επειδή, όμως, η τιμαριθμική αναπροσαρμογή των συντάξεων παραμένει «παγωμένη» μέχρι το 2022, ο συμψηφισμός ανάμεσα στις παλαιές και τις νέες συντάξεις αναπόφευκτα περνάει μέσα από την περικοπή της προσωπικής διαφοράς το 2019, όπως έχει νομοθετηθεί.

Άλλωστε, και η ίδια η κυβέρνηση παραδέχεται, εμμέσως πλην σαφώς, ότι το εν λόγω μέτρο είναι πολύ δύσκολο να ανασταλεί. Και δεν μιλάμε μόνο για την περιβόητη εγκύκλιο Χουλιαράκη. Στο κείμενο του Ολιστικού Αναπτυξιακού Σχεδίου αναγράφονται τα εξής: «Από δημοσιονομική άποψη, η μεταρρύθμιση του 2016 ήταν εμπροσθοβαρής. Μαζί με τη συμπληρωματική νομοθεσία, οι εξοικονομήσεις πόρων αναμένεται να φτάσουν το 2,8% του ΑΕΠ έως το 2020 και να έχουν σημαντικό αντίκτυπο στη μεσοπρόθεσμη και μακροπρόθεσμη οικονομική βιωσιμότητα. Οι δαπάνες για τις συντάξεις αναμένεται να μειωθούν από 17,3% του ΑΕΠ το 2016 σε 13,4% έως το 2020 και σε 12,9% το 2040 –λαμβάνοντας υπόψη και την αύξηση του ΑΕΠ–, σε σύγκριση με το 13% του ευρωπαϊκού μέσου όρου».

Οι συντάξεις συνδέονται και με το χρέος

Την ίδια στιγμή, οι συντάξεις συνδέονται και με το χρέος. Στην έκθεση βιωσιμότητας η Κομισιόν επισημαίνει μεταξύ άλλων, ότι υπάρχει αβεβαιότητα γύρω από την ικανότητα της ελληνικής κυβέρνησης να διατηρήσει υψηλά πρωτογενή πλεονάσματα για αρκετές δεκαετίες. Επιπλέον, υπάρχουν σημαντικοί κίνδυνοι για την ανάπτυξη λόγω της γήρανσης του πληθυσμού και της εξέλιξης της συνολικής παραγωγικότητας της οικονομίας. Και πράγματι, οι προοπτικές ανάπτυξης της Ελλάδας μακροπρόθεσμα εμφανίζονται ασθενείς, ακριβώς λόγω και του δημογραφικού προβλήματος.

Αυτός είναι ένας σοβαρός κίνδυνος για τη βιωσιμότητα του χρέους, κατά τους δανειστές. Και κάπως έτσι, η μεταρρύθμιση του ασφαλιστικού συστήματος (όπως βαπτίζονται οι περικοπές στις συντάξεις), συνδέεται άμεσα με το χρέος, και τα μέτρα ελάφρυνσής του. Εδώ όμως υπάρχει και το στοιχείο της υποκρισίας, καθώς η Κομισιόν, προειδοποιεί ότι η βραχυπρόθεσμη επάρκεια των συντάξεων θα επηρεαστεί αρνητικά από την περικοπή της προσωπικής διαφοράς από 1.1.2019, το πάγωμα των συντάξεων μέχρι και το 2022 (μέτρα του ν. 4472/2017) και την κατάργηση του ΕΚΑΣ μέχρι το τέλος του 2019. Δηλαδή, την ίδια στιγμή που θεωρεί απαραίτητα τα μέτρα, για τη μεταρρύθμιση του ασφαλιστικού και τη βιωσιμότητα του χρέους, και από την άλλη «χύνει κροκοδείλια δάκρυα» για τις χαμηλές συντάξεις!