Υπό νέα δοκιμασία οι δημοσιονομικές επιδόσεις της χώρας

Γράφει ο Σπύρος Σταθάκης

Η άνοδος του πληθωρισμού, που οφείλεται κυρίως στο υψηλό ενεργειακό κόστος και η οποία μάλιστα εντείνεται μετά τη στρατιωτική εισβολή της Ρωσίας στην Ουκρανία, δημιουργεί πιέσεις στην κυβέρνηση για τη λήψη επιπλέον δημοσιονομικών μέτρων, πέραν των όσων έχουν ήδη προβλεφθεί στον Προϋπολογισμό του 2022. Στόχος η περαιτέρω ενίσχυση του διαθέσιμου εισοδήματος ώστε να μετριαστούν οι επιπτώσεις από την άνοδο των τιμών.

Σύμφωνα όμως με τα όσα επισημαίνει η Τράπεζα της Ελλάδος (ΤτΕ) στην ετήσια έκθεσή της, προτού αποφασιστούν οποιαδήποτε έκτακτα μέτρα, θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η ύπαρξη ικανού δημοσιονομικού χώρου, συνυπολογίζοντας τις ευρύτερες αβεβαιότητες που περιβάλλουν τόσο την εκτέλεση του προϋπολογισμού όσο και την αναπτυξιακή δυναμική της οικονομίας το 2022.

Τα έκτακτα μέτρα

Τυχόν έκτακτα μέτρα εισοδηματικής ενίσχυσης θα πρέπει να είναι στοχευμένα και προσωρινού χαρακτήρα. Για παράδειγμα, τυχόν μειώσεις φορολογικών συντελεστών, με δεδομένη την υψηλή εξάρτηση των φορολογικών εσόδων από τους έμμεσους φόρους, θα πρέπει να συνδυαστούν με διαρθρωτικές παρεμβάσεις για διεύρυνση της φορολογικής βάσης και ενίσχυση της εισπραξιμότητας των φόρων, ώστε να διασφαλίζεται η δημοσιονομική ισορροπία. Επίσης, η απόφαση για τη λήψη έκτακτων μέτρων θα πρέπει να λαμβάνει υπόψη την ύπαρξη ικανού δημοσιονομικού χώρου, συνυπολογίζοντας τις ευρύτερες αβεβαιότητες που υπάρχουν τόσο για την εκτέλεση του προϋπολογισμού όσο και για τη δυναμική της ανάπτυξης της οικονομίας.

Σύμφωνα λοιπόν με την ΤτΕ, Τυχόν επιπλέον μέτρα εισοδηματικής ενίσχυσης θα πρέπει:

(α) να είναι στοχευμένα στις ευάλωτες ομάδες του πληθυσμού,

(β) να έχουν προσωρινό χαρακτήρα, για όσο χρονικό διάστημα διαρκεί η διαταραχή στην αγορά ενέργειας, και

(γ) να μην υπονομεύουν τους φιλόδοξους περιβαλλοντικούς στόχους που έχουν τεθεί, στο βαθμό που χρηματοδοτούνται από το Ταμείο Ενεργειακής Μετάβασης, οι πόροι του οποίου προορίζονται για την ολοκλήρωση της πράσινης μετάβασης.

Στην τρέχουσα συγκυρία, στοχευμένα μέτρα με τη μορφή επιδομάτων μπορούν πιο αποτελεσματικά να ενισχύσουν το διαθέσιμο εισόδημα σε σύγκριση με τις οριζόντιες μειώσεις φορολογικών συντελεστών, καθώς στηρίζουν περισσότερο τα νοικοκυριά με χαμηλά εισοδήματα, τα οποία έχουν μεγαλύτερη οριακή ροπή προς κατανάλωση.

Τα δημοσιονομικά “απόνερα” της πανδημίας

Δεν πρέπει να παραβλέπουμε εξάλλου το γεγονός, ότι η δημοσιονομική θέση της χώρας έχει ήδη επιβαρυνθεί, λόγω της πανδημίας του κορωνοϊού. Σύμφωνα με τα στοιχεία που παραθέτει η ΤτΕ, τη διετία 2020-21 το σύνολο των παρεμβάσεων για την αντιμετώπιση των συνεπειών της πανδημίας ανήλθε σε 34,1 δισ. ευρώ.

Ο προσανατολισμός και ο χρόνος υλοποίησης των κρατικών παρεμβάσεων είχαν στόχο την ενίσχυση του διαθέσιμου εισοδήματος των εργαζομένων και της ρευστότητας των επιχειρήσεων με παράλληλη προστασία της απασχόλησης, για όσο διάστημα η οικονομική δραστηριότητα τελούσε υπό περιορισμούς, και τη διευκόλυνση της επανεκκίνησης των επιχειρήσεων μετά την άρση των περιοριστικών μέτρων, ώστε να μην πληγεί μόνιμα η επιχειρηματική δραστηριότητα.

Πιο συγκεκριμένα, κατά το 2020 θεσμοθετήθηκαν στοχευμένες δημοσιονομικές παρεμβάσεις ύψους 17,4 δισ. ευρώ (ή 10,5% του ΑΕΠ), με τις κυριότερες κατηγορίες να αφορούν στην επιστρεπτέα προκαταβολή και την επιδότηση της εργασίας, ενώ σημαντικό μερίδιο κατέλαβαν η παροχή εγγυήσεων και οι φορολογικές ελαφρύνσεις. Το σύνολο των μέτρων το 2021 ανήλθε σε 16,7 δισ. ευρώ (ή 9,4% του ΑΕΠ). Η αναγκαία δημοσιονομική αντίδραση επηρέασε, όπως άλλωστε ήταν αναμενόμενο, τη δημοσιονομική θέση της Ελλάδος τόσο από την πλευρά των εσόδων όσο και από την πλευρά των δαπανών.

Ο χαρακτήρας των μέτρων

Ειδικά σε ότι αφορά το 2021, κατά τους πρώτους μήνες η δημοσιονομική επέκταση συνεχίστηκε με την παράταση της ισχύος και τη διεύρυνση ορισμένων μέτρων στήριξης εργοδοτών και εργαζομένων που είχαν ήδη ληφθεί το 2020. Σταδιακά κατά τη διάρκεια του έτους, η μορφή και ο χαρακτήρας των μέτρων άλλαξαν. Η στόχευση των μέτρων εξειδικεύθηκε περισσότερο, ενώ ο προσανατολισμός τους στράφηκε στην παροχή κεφαλαίων κίνησης για τη διευκόλυνση της επαναλειτουργίας των επιχειρήσεων.

Το δεύτερο εξάμηνο του 2021, με την ανάκαμψη της οικονομικής δραστηριότητας, τα μέτρα περιορίστηκαν. Ολοκληρώθηκαν η χορήγηση ρευστότητας προς τις πληττόμενες επιχειρήσεις με τη μορφή της επιστρεπτέας προκαταβολής και η κρατική ενίσχυση εκμισθωτών, έπαυσαν οι αναστολές φορολογικών και ασφαλιστικών υποχρεώσεων και μετριάστηκαν σημαντικά οι αποζημιώσεις ειδικού σκοπού για μισθωτούς και αυτοαπασχολουμένους με κάλυψη των ασφαλιστικών τους εισφορών.

Οι εξελίξεις στο “μέτωπο” του δημοσίου χρέους

Από την άλλη, σύμφωνα με τις προβλέψεις του Προϋπολογισμού 2022, το δημόσιο χρέος αναμένεται να αυξηθεί το 2021 σε ονομαστικούς όρους (κατά περίπου 9 δισ. ευρώ, στα 350 δισ. ευρώ), λόγω της επεκτατικής δημοσιονομικής πολιτικής και της επιβάρυνσης από τα δάνεια του Ταμείου Ανάκαμψης. Ωστόσο, ο λόγος του δημόσιου χρέους προς το ΑΕΠ προβλέπεται να αποκλιμακωθεί σε 197,1% του ΑΕΠ το 2021 (από 206,3% του ΑΕΠ το 2020), εξαιτίας της μειωτικής συμβολής της διαφοράς μεταξύ του έμμεσου επιτοκίου δανεισμού και του ρυθμού μεταβολής του ονομαστικού ΑΕΠ (“snowballeffect”) και δευτερευόντως λόγω λοιπών προσαρμογών (συμπεριλαμβανομένων των αυξημένων εσόδων από αποκρατικοποιήσεις), που υπεραντισταθμίζουν την επιβαρυντική επίδραση του πρωτογενούς ελλείμματος.

Σύμφωνα με τους υπολογισμούς της ΤτΕ, η συμβολή της διαφοράς ρυθμού ανάπτυξης-επιτοκίου στη μείωση του λόγου χρέους προς ΑΕΠ εκτιμάται σε 11,6 ποσοστιαίες μονάδες, αντανακλώντας κυρίως την εκτιμώμενη μεγέθυνση του ονομαστικού ΑΕΠ. Επιπλέον, η σταδιακή άρση των έκτακτων μέτρων στήριξης αναμένεται να αντιστρέψει την κατεύθυνση της δημοσιονομικής πολιτικής το 2022 σε περιοριστική.

Ωστόσο, η δημοσιονομική ώθηση που προέκυψε από τα μέτρα αυτά κατά τη διάρκεια της διετίας 2020-21 προβλέπεται να αντικατασταθεί από την ώθηση μέσω των επενδύσεων, δημόσιων και ιδιωτικών, που θα χρηματοδοτήσουν οι πόροι του Ταμείου Ανάκαμψης. Ως αποτέλεσμα, από το 2022 και εξής εκτιμάται περαιτέρω αποκλιμάκωση του λόγου χρέους/ΑΕΠ, η οποία συνοδεύεται από μείωση του χρέους σε απόλυτο μέγεθος, αντανακλώντας τόσο τη μειωτική επίδραση των ισχυρών ρυθμών οικονομικής μεγέθυνσης όσο και τη βελτίωση του πρωτογενούς αποτελέσματος. Ειδικότερα, το 2022 ο λόγος του δημόσιου χρέους προβλέπεται να μειωθεί σε 189,6% του ΑΕΠ.

Τα χαρακτηριστικά του χρέους

Η ΤτΕ σημειώνει εξάλλου, ότι η στρατηγική του ΟΔΔΗΧ έχει διατηρήσει τα ευνοϊκά χαρακτηριστικά της σύνθεσης του δημόσιου χρέους, παρά τις αντιξοότητες της οικονομικής συγκυρίας και τις αυξημένες χρηματοδοτικές ανάγκες παγκοσμίως. Συγκεκριμένα:

(α) Το μερίδιο των υποχρεώσεων σταθερού επιτοκίου αυξήθηκε στο τέλος του Δεκεμβρίου 2021 σε 98,9% του χρέους της κεντρικής διοίκησης, από 96,7% στο τέλος του Δεκεμβρίου 2020, με αποτέλεσμα να μειωθεί αντίστοιχα και ο επιτοκιακός κίνδυνος.

(β) Το έμμεσο επιτόκιο (σε εθνικολογιστική βάση) του χρέους της γενικής κυβέρνησης αποκλιμακώθηκε σε 1,4% στο τέλος του 2021 από 1,5% το 2020.

(γ) Η μεσοσταθμική υπολειπόμενη διάρκεια του χρέους της κεντρικής διοίκησης παραμένει εξαιρετικά μακρά, 18,65 έτη το Δεκέμβριο του 2021 (από 19,4 έτη το Δεκέμβριο του 2020). Τα παραπάνω χαρακτηριστικά εξασφαλίζουν μειωμένο επιτοκιακό κίνδυνο και περιορισμένο κίνδυνο αναχρηματοδότησης την επόμενη δεκαετία, καθιστώντας το δημόσιο χρέος ανθεκτικό στους κινδύνους που εγκυμονεί η αύξηση του πληθωρισμού. Ωστόσο, η ΤτΕ επισημαίνει ότι τα τρέχοντα ευνοϊκά χαρακτηριστικά του ελληνικού χρέους δεν είναι μόνιμου χαρακτήρα.

Τα επόμενα χρόνια, το χρέος μακράς διάρκειας αποπληρωμής και χαμηλού επιτοκίου προς τον επίσημο τομέα (που δεν είναι διαπραγματεύσιμο στις αγορές και ως εκ τούτου δεν υπόκειται στη μεταβλητότητα της αγοράς) θα αντικαθίσταται σταδιακά από χρέος προς τον ιδιωτικό τομέα διαπραγματεύσιμο στις αγορές, συγκριτικά μικρότερης διάρκειας και υψηλότερου επιτοκίου.

Οι ευνοϊκοί παράγοντες που σήμερα καθιστούν το ελληνικό χρέος ανθεκτικό σε αρνητικές διαταραχές θα αποδυναμωθούν σταδιακά, παρά την αναμενόμενη σημαντική αποκλιμάκωσή του ως ποσοστού του ΑΕΠ, καθώς όλο και μεγαλύτερο μέρος του χρέους θα υπόκειται σε κίνδυνο αγοράς.

Το ζήτημα της βιωσιμότητας

Σύμφωνα τώρα με την επικαιροποιημένη ανάλυση βιωσιμότητας χρέους που έχει εκπονήσει η ΤτΕ, η μακροχρόνια βιωσιμότητα του δημόσιου χρέους δεν απειλείται, υπό την προϋπόθεση ότι η δημοσιονομική επιδείνωση που απαιτήθηκε για την άμβλυνση των συνεπειών της πανδημίας έχει παροδικό χαρακτήρα και ότι οι πόροι του Ταμείου Ανάκαμψης αξιοποιούνται αποτελεσματικά. Οι παραπάνω προϋποθέσεις καθιστούν εφικτή την επιστροφή του λόγου χρέους/ΑΕΠ στην προ της πανδημίας τροχιά του μετά από ορίζοντα 20ετίας και τη διαμόρφωσή του κάτω από το επίπεδο του 2019 ήδη από το 2023, με περαιτέρω αποκλιμάκωση μετέπειτα.

Εντούτοις, παρά την αναμενόμενη σταθερή αποκλιμάκωση του λόγου χρέους/ΑΕΠ τα επόμενα έτη, οι ακαθάριστες χρηματοδοτικές ανάγκες εκτιμάται ότι θα παραμείνουν μεσοπρόθεσμα σημαντικά αυξημένες σε σχέση με τα δεδομένα προ της πανδημίας. Εκτιμάται ότι, υπό το βάρος του επιπλέον δανεισμού την περίοδο της πανδημίας, έχουν εν πολλοίς εξαλειφθεί τυχόν περιθώρια χαλάρωσης των συμφωνημένων στόχων για μόνιμα πρωτογενή πλεονάσματα ύψους περίπου 2% του ΑΕΠ.

Η ανάλυση βιωσιμότητας του δημόσιου χρέους υπόκειται σε μεγάλες αβεβαιότητες, οι οποίες σχετίζονται κυρίως με:

(α) τις παρατεταμένες αναταράξεις στις διεθνείς αγορές λόγω γεωπολιτικών εντάσεων και εν όψει της λήξης του PEPP και για όσο διάστημα τα ελληνικά ομόλογα υπολείπονται της επενδυτικής βαθμίδας,

(β) την αύξηση του κόστους δανεισμού και τη σταδιακή αντιστροφή της διευκολυντικής κατεύθυνσης της νομισματικής πολιτικής,

(γ) την πορεία υλοποίησης των έργων και των μεταρρυθμίσεων στο πλαίσιο του NGEU και, κατ’ επέκταση, την πλήρη αξιοποίηση των διαθέσιμων πόρων και

(δ) τις πιθανές πιέσεις για πρόσθετη δημοσιονομική επιβάρυνση λόγω ενδεχόμενης παράτασης της πανδημίας ή/και του αυξημένου πληθωρισμού εις βάρος της οικονομικής ανάκαμψης. Παρά την αυξημένη αβεβαιότητα, οι κίνδυνοι για τη βιωσιμότητα του δημόσιου χρέους παραμένουν περιορισμένοι μέχρι τις αρχές της δεκαετίας του 2030, λόγω της ευνοϊκής διάρθρωσης των αποπληρωμών, αλλά και της σύνθεσης του χρέους.

Οι δημοσιονομικές προκλήσεις μπροστά

Από κει και πέρα, η ΤτΕ τονίζει ότι, βαίνοντας προς την έξοδο από το καθεστώς ενισχυμένης εποπτείας, το 2022 αποτελεί κρίσιμο έτος για τη δημοσιονομική πολιτική και τη διαφύλαξη της δημοσιονομικής αξιοπιστίας η οποία επιτεύχθηκε την περίοδο πριν την πανδημία.

Οι δημοσιονομικές επιδόσεις της Ελλάδος και η βιωσιμότητα των δημόσιων οικονομικών της αποτελούν κρίσιμους παράγοντες της πιστοληπτικής αξιολόγησης της ελληνικής οικονομίας, πολύ περισσότερο από ό,τι για άλλες ευρωπαϊκές χώρες, καθώς η Ελλάδα υπολείπεται ακόμη της επενδυτικής βαθμίδας και συνεπώς παρουσιάζει συγκριτικά μεγαλύτερη ευαισθησία στη μεταβλητότητα των αγορών.

Επομένως, πρέπει να αντιμετωπιστεί το δημοσιονομικό βάρος των έκτακτων μέτρων στήριξης και του αυξημένου όγκου του δημόσιου χρέους, λαμβάνοντας μάλιστα υπόψη ότι σταδιακά αντιστρέφονται οι συνθήκες φθηνής χρηματοδότησης. Κατά συνέπεια, με την επάνοδο της οικονομίας σε πλήρη λειτουργία και τη σταδιακή άρση όλων των μέτρων περιορισμού της οικονομικής δραστηριότητας, η διασφάλιση της δημοσιονομικής βιωσιμότητας μέσω της εξάλειψης των πρωτογενών ελλειμμάτων ανάγεται σε κεντρικό στόχο της οικονομικής πολιτικής.

Η αποκατάσταση της δημοσιονομικής ισορροπίας επίσης συνδέεται με τη βελτίωση του ισοζυγίου τρεχουσών συναλλαγών, το οποίο παρουσίασε σημαντικό έλλειμμα κατά τη διάρκεια της πανδημίας.

Η εξυγίανση

Αξίζει, ωστόσο, να σημειωθεί ότι, ως προς την προσπάθεια αυτή, η Ελλάδα βρίσκεται σε καλύτερη θέση έναντι των υπόλοιπων χωρών της ευρωζώνης με υψηλό χρέος, χάρη και στη μεγάλη διαρθρωτική δημοσιονομική εξυγίανση που συντελέστηκε κατά τη διάρκεια των προγραμμάτων οικονομικής προσαρμογής, καταγράφοντας υψηλά πρωτογενή πλεονάσματα πριν από την υγειονομική κρίση.

Κατά συνέπεια, με την επίτευξη υψηλού διατηρήσιμου ρυθμού ανάπτυξης, η Ελλάδα μπορεί να επανέλθει σε διατηρήσιμα πρωτογενή πλεονάσματα την περίοδο μετά την πανδημία, χωρίς τη λήψη περιοριστικών δημοσιονομικών μέτρων, υπό την προϋπόθεση όμως της διατήρησης του αντικυκλικού χαρακτήρα της δημοσιονομικής πολιτικής ώστε να σταθεροποιείται ο οικονομικός κύκλος. Με αυτό τον τρόπο, θα διασφαλιστούν η αξιοπιστία της δημοσιονομικής πολιτικής και η επιστροφή στη δημοσιονομική σταθερότητα, που θα καταστήσουν την οικονομία περισσότερο ανθεκτική σε αρνητικές διαταραχές.

Γι’ αυτό το λόγο, θα πρέπει να διαφυλαχθεί η διαρθρωτική εξυγίανση των δημόσιων οικονομικών που επιτεύχθηκε την περίοδο 2010-19, ενώ παράλληλα θα πρέπει να επιδιώκεται μια κατεύθυνση της δημοσιονομικής πολιτικής περισσότερο αντικυκλική από ό,τι στο παρελθόν, γεγονός που συνεπάγεται τη συσσώρευση αποθεμάτων σε περιόδους υψηλής ανάπτυξης.

Η ένταξη της Ελλάδος στο νέο καθεστώς της κανονικής μεταπρογραμματικής επιτήρησης συνεπάγεται αυτόματα την υπαγωγή της και στους δημοσιονομικούς κανόνες του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης (ΣΣΑ), όπως αυτοί θα διαμορφωθούν μετά την ολοκλήρωση της δημόσιας διαβούλευσης που ξεκίνησε τον Οκτώβριο του 2021.

Η αξιόπιστη τήρηση των κανόνων αποτελεί προϋπόθεση τόσο για την εξασφάλιση της βιωσιμότητας των δημόσιων οικονομικών όσο και για την αδιάλειπτη παρουσία του Ελληνικού Δημοσίου στις διεθνείς αγορές. Η ικανότητα συμμόρφωσης της χώρας με τους κανόνες του υφιστάμενου ευρωπαϊκού δημοσιονομικού πλαισίου ενισχύθηκε σημαντικά την προηγούμενη δεκαετία, ως αποτέλεσμα των διαρθρωτικών δημοσιονομικών μεταρρυθμίσεων που υλοποιήθηκαν.

Οι προτεραιότητες

Την περίοδο μετά την πανδημία, η αποκατάσταση της δημοσιονομικής ισορροπίας με εξάλειψη των μεγάλων πρωτογενών ελλειμμάτων και η μείωση του δημόσιου χρέους θα πρέπει να τεθούν ως βασικές προτεραιότητες από τις κυβερνήσεις των κρατών-μελών της ΕΕ.

Επομένως, το νέο πλαίσιο δημοσιονομικής διακυβέρνησης της ΕΕ πρέπει να είναι αποτελεσματικότερο ως προς την επίτευξη αυτών των στόχων, παρέχοντας περισσότερη ευελιξία στα κράτη-μέλη ώστε να αποφευχθούν επεισόδια υπερκυκλικής δημοσιονομικής προσαρμογής που επιτείνουν αντί να εξομαλύνουν τις διακυμάνσεις του οικονομικού κύκλου.

Οι νέοι δημοσιονομικοί κανόνες θα πρέπει να αξιοποιήσουν τα πλεονεκτήματα των τελευταίων μεταρρυθμίσεων του ΣΣΑ (2011-13), να διορθώσουν αδυναμίες και αστοχίες και να προσαρμοστούν στη νέα οικονομική πραγμ