Προϋπολογισμός υπεραισιοδοξίας και αβεβαιοτήτων

Δεν χωρεί αμφιβολία ότι ο κρατικός προϋπολογισμός του 2019 είναι στην ουσία ένας «προεκλογικός» προϋπολογισμός. Είναι βασικό συστατικό του κυβερνητικού αφηγήματος για την «καθαρή έξοδο από τα μνημόνια», και τη «μετάβαση της ελληνικής οικονομίας σε μια νέα εποχή». Είναι η αισιόδοξη οπτική που θέλει να περάσει η κυβέρνηση, με το βλέμμα φυσικά στις επερχόμενες εκλογές. Άλλωστε, από το εισαγωγικό σημείωμα του προσχεδίου γίνονται φανερές οι πολιτικές επιδιώξεις της κυβέρνησης.
Με το… «καλημέρα», λοιπόν, το ΥΠ.ΟΙΚ. υποστηρίζει στο εισαγωγικό σημείωμα ότι το 2019 θα είναι το έτος που σηματοδοτεί την επανένταξη της χώρας στο διεθνές οικονομικό σύστημα και εγκαινιάζει τη σταδιακή στροφή της δημοσιονομικής πολιτικής από την πολυετή προσαρμογή στη λελογισμένη επέκταση. Καθώς, μάλιστα, τα μακροοικονομικά μεγέθη της ελληνικής οικονομίας βελτιώνονται, η δημοσιονομική πολιτική οφείλει να στραφεί σταδιακά και με ασφάλεια προς ένα νέο μείγμα, με στόχο την ενίσχυση του διαθέσιμου εισοδήματος των νοικοκυριών, την υποστήριξη της βιώσιμης ανάπτυξης και την αντιμετώπιση, με τρόπο στοχευμένο, χρονίων ελλειμμάτων στον τομέα της κοινωνικής προστασίας.

Γράφει ο Σπύρος Σταθάκης

Σύμφωνα με το ΥΠ.ΟΙΚ., το προσχέδιο του Κρατικού Προϋπολογισμού για το έτος 2019 υπηρετεί ακριβώς τον στόχο αυτό. Η αλλαγή του μείγματος δημοσιονομικής πολιτικής υλοποιείται μέσω μέτρων μόνιμης μείωσης των φορολογικών βαρών και των ασφαλιστικών εισφορών νοικοκυριών και επιχειρήσεων καθώς και μέσω μέτρων στοχευμένης ενίσχυσης δράσεων κοινωνικής προστασίας και τόνωσης της απασχόλησης των νέων. Παράλληλα, η δημοσιονομική επέκταση που προκύπτει κινείται μέσα στα όρια που θέτει ο διαθέσιμος δημοσιονομικός χώρος του 2019 και συνεπώς είναι πλήρως συμβατή με το δημοσιονομικό στόχο της χώρας όπως αυτός τίθεται στο Μεσοπρόθεσμο Πλαίσιο Δημοσιονομικής Στρατηγικής 2019-2022.Και καταλήγει το εισαγωγικό σημείωμα, ότι το προσχέδιο του Κρατικού Προϋπολογισμού του έτους 2019 αποτελεί το πρώτο κρίσιμο βήμα αλλαγής του μείγματος δημοσιονομικής πολιτικής στην κατεύθυνση ενίσχυσης της οικονομικής δραστηριότητας και της κοινωνικής συνοχής. Οι μειώσεις των φορολογικών βαρών και των ασφαλιστικών εισφορών που θα νομοθετηθούν με τον Προϋπολογισμό αυτό δε θα ήταν δυνατές χωρίς τις δημοσιονομικές επιδόσεις των τελευταίων τριών ετών που είναι καρπός των θυσιών των Ελλήνων πολιτών. Στόχος της κυβέρνησης είναι η σταδιακή ανταπόδοση των θυσιών αυτών με τρόπο ασφαλή, βιώσιμο και κοινωνικά δίκαιο.

Οι οικονομικές εξελίξεις και οι… κάλπες

Από τα παραπάνω προκύπτει αβίαστα το πολιτικό συμπέρασμα ότι η αλλαγή του μείγματος της δημοσιονομικής πολιτικής που επιδιώκει η κυβέρνηση με το προσχέδιο του κρατικού προϋπολογισμού του 2019 έχει σαφή στόχευση τη βελτίωση του κοινωνικού της προφίλ, εν όψει των επερχόμενων εκλογικών αναμετρήσεων. Αλλά και γενικότερα, οι εκτιμήσεις του οικονομικού επιτελείου της κυβέρνησης διαπνέονται από μία αισιοδοξία, που ίσως πλέον να μη δικαιολογείται από τις τρέχουσες εξελίξεις παγκοσμίως.
Είναι ενδεικτικά εξάλλου τα όσα αναφέρει ο επενδυτικός οίκος JP Morgan, σε έκθεση σχετικά με τις διαβουλεύσεις που είχαν οι έλληνες αξιωματούχοι, και ειδικά ο υπουργός Οικονομικών Ευκλείδης Τσακαλώτος με ξένους επενδυτές, αλλά και αξιωματούχους του ΔΝΤ και της Ε.Ε. στο Μπαλί, στο πλαίσιο της Ετήσιας Συνόδου του Ταμείου. Συγκεκριμένα, η JP Morgan αποκαλύπτει ότι, η οικονομική πολιτική της ελληνικής κυβέρνησης επικεντρώνεται σε τρεις προτεραιότητες: Πρώτον, μια ξεκάθαρη οδό όσον αφορά στη χρηματοδότηση των επόμενων 10-15 ετών. Δεύτερον, τη δημιουργία ενός σχεδίου βιώσιμης ανάπτυξης. Τρίτον, τη διατήρηση ενός «μαξιλαριού» ρευστότητας.



Το ζήτημα της ρευστότητας

Ειδικά σε ότι αφορά το ζήτημα της ρευστότητας, οι Έλληνες αξιωματούχοι στο Μπαλί υποστήριξαν ότι η ροή έχει περισσότερες επιπτώσεις στην αναχρηματοδότηση του χρέους και η σταθμισμένη μέση διάρκεια του ελληνικού χρέους είναι τα 25 χρόνια, οπότε η χώρα έχει 10-15 χρόνια για να αντιμετωπίσει το απόθεμα του δημόσιου χρέους. Από κει και πέρα, η στρατηγική ανάπτυξης της χώρας δίνει προτεραιότητα στις βελτιώσεις του επιχειρηματικού περιβάλλοντος και των υποδομών. Η κυβέρνηση βλέπει αύξηση του ΑΕΠ κατά 2-2,1% φέτος και 2,4% το 2019, αλλά το ζήτημα είναι να καταστεί αυτή η ανάπτυξη βιώσιμη μακροπρόθεσμα. Σύμφωνα με την έκθεση της JP Morgan, οι εξαγωγές έχουν καλή πορεία και η κατανάλωση στο β' τρίμηνο αυξήθηκε για πρώτη φορά εδώ και πολλά τρίμηνα. Το τρίτο τρίμηνο είναι περίοδος αιχμής για τον τουρισμό, επομένως η βραχυπρόθεσμη απόδοση του κλάδου είναι σημαντική. Επιπλέον, ο επενδυτικός οίκος σημειώνει, ότι η κυβέρνηση συμφώνησε με το ΔΝΤ να έχει δημοσιονομικά ουδέτερο προϋπολογισμό το 2019 και το 2020, αλλά υπερέβη τους δημοσιονομικούς στόχους του, πράγμα που σημαίνει ότι έχει περιθώριο ο προϋπολογισμός να είναι λιγότερο περιοριστικός, επιτρέποντάς τη μη περικοπή των συντάξεων, κάτι που συζητείται με τους Ευρωπαίους. Τέλος, οι κυβερνητικοί αξιωματούχοι σημείωσαν (και αυτό έχει ιδιαίτερη σημασία), ότι η στρατηγική ανάπτυξης είναι ο πυρήνας του εκλογικού προγράμματος, οπότε αν η σημερινή κυβέρνηση κερδίσει τις εκλογές, οι πολίτες και οι επενδυτές θα ξέρουν τι πρέπει να περιμένουν.

 

Οι προθέσεις του Μαξίμου

Βλέπουμε, λοιπόν, ότι και από τις διαβουλεύσεις στο Μπαλί προκύπτει το συμπέρασμα ότι αν και ο στόχος του οικονομικού επιτελείου της κυβέρνησης ήταν αφενός η προσέλκυση ξένων επενδυτών για την αγορά κυρίως κρατικών ομολόγων, αφετέρου η «σφυγμομέτρηση» των προθέσεων του ΔΝΤ σχετικά με το φλέγον θέμα των συντάξεων, οι πολιτικές στοχεύσεις δεν μπορούσαν να αποκρυβούν. Το ζήτημα είναι αν οι ξένοι επενδυτές κυρίως, «συγκινήθηκαν» από τις κυβερνητικές προθέσεις. Ειδικά από τη στιγμή που το διεθνές οικονομικό περιβάλλον επιδεινώνεται.Στο πλαίσιο αυτό, η ανάλυση της Capital Economics σχετικά με τις παγκόσμιες οικονομικές προοπτικές περιλαμβάνει και προειδοποιήσεις για την ελληνική οικονομία. Καταρχήν σημειώνει, ότι η αύξηση του κόστους δανεισμού αναμένεται να ανακόψει την ανάκαμψη της ελληνική οικονομίας. Σύμφωνα με την ανάλυση, η στροφή της οικονομικής πολιτικής από τη δημοσιονομική λιτότητα θα μπορούσε να στηρίξει την αδύναμη οικονομία της χώρας, αλλά είναι πιο πιθανό να οδηγήσει σε μια νέα αύξηση των αποδόσεων των ελληνικών ομολόγων η οποία θα χτυπήσει την ανάπτυξη και θα απειλήσει τη χώρα με το ξέσπασμα μίας νέας κρίσης.

 

Πιέσεις

Αναλυτικότερα, η Capital Economics επισημαίνει ότι οποιαδήποτε δημοσιονομική ολίσθηση μπορεί να επιδεινωθεί από παροχές που αναμένεται να δοθούν ενόψει εκλογών οι οποίες αναμένονται κατά το πρώτο εξάμηνο του επόμενου έτους. Η κυβέρνηση ήδη πιέζει να αναστρέψει τις συμφωνημένες περικοπές των συντάξεων. Και ενώ η λιγότερο αυστηρή δημοσιονομική πολιτική θα μπορούσε να δώσει στην οικονομία χώρο για ανάπτυξη, είναι πιθανό ότι οποιαδήποτε ώθηση να αντισταθμιστεί από την αύξηση του κόστους δανεισμού και τις δυσμενείς οικονομικές επιπτώσεις που θα έχει αυτή. Τη στιγμή μάλιστα που η Ελλάδα είναι η μόνη από τις οικονομίες της ευρωζώνης που έχει βιώσει τη «μετάδοση» των αναταραχών στην Ιταλία. Μπορεί οι εκτιμήσεις της Capital Economics να ακούγονται αρκετά απαισιόδοξες, ειδικά στα αυτιά των κυβερνητικών αξιωματούχων, αλλά μην έχετε καμμία αμφιβολία, ότι απηχούν τις απόψεις αρκετών ξένων επενδυτών, τους οποίους, κατά τ’ άλλα, επιθυμούμε να προσελκύσουμε στην Ελλάδα.

 

Τα «μυστικά» του προσχεδίου

Σε κάθε περίπτωση, υπάρχει κάτι που η κυβέρνηση δεν μπορεί να αποφύγει. Το γεγονός ότι οι δημοσιονομικοί περιορισμοί είναι δεδομένοι αφενός από τη συμφωνία ρύθμισης του χρέους και την ενισχυμένη εποπτεία που τη συνοδεύει και αφετέρου από το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης. Από κει και πέρα, η πρωτοτυπία του προσχεδίου του κρατικού προϋπολογισμού του 2019 είναι δεδομένη, από τη στιγμή που περιλαμβάνει δύο σενάρια, για την εξέλιξη των δημοσιονομικών μεγεθών.Πρόκειται για ένα βασικό και ένα εναλλακτικό που προσομοιάζει στη δομή των μεσοπρόθεσμων προγραμμάτων. Το βασικό σενάριο στηρίζεται στην αναθεώρηση των προβλέψεων του Μεσοπρόθεσμου Προγράμματος Δημοσιονομικής Στρατηγικής (ΜΠΔΣ) 2019-2022 χωρίς αλλαγές πολιτικής, στηρίζεται δηλαδή στην υπόθεση κατάργησης της προσωπικής διαφοράς στις συντάξεις (άρθρα 1-2 του Νόμου 4472/2017) σε συνδυασμό με την εφαρμογή των αντισταθμιστικών μέτρων (των λεγόμενων αντιμέτρων). Το εναλλακτικό σενάριο υποθέτει αλλαγή πολιτικής και συγκεκριμένα τη διατήρηση της προσωπικής διαφοράς στις συντάξεις με την ταυτόχρονη κατάργηση των αντισταθμιστικών παρεμβάσεων και την αντικατάστασή τους από άλλες παρεμβάσεις.



Οι στόχοι

Και όπως σημειώνει σε σχετική ανάλυση το Γραφείο Προϋπολογισμού της Βουλής, η οποία μάλιστα φαίνεται να ενόχλησε το ΥΠ.ΟΙΚ., με δεδομένο ότι οι στόχοι επιτυγχάνονται και στα δύο σενάρια, η επιλογή του ενός ή του άλλου είναι κυρίως διανεμητικό ζήτημα. Επί της ουσίας πρόκειται για μια επιλογή μίγματος κοινωνικής πολιτικής και ειδικότερα αν μια δαπάνη ύψους περίπου 2 δις ευρώ θα συνεχίσει να καταβάλλεται σε συντάξεις ή θα μεταφερθεί σε άλλες δράσεις κοινωνικής προστασίας. Συνεπώς θα ήταν θεμιτό να παρουσιαστούν όχι μόνο οι δημοσιονομικές αλλά και οι αναδιανεμητικές επιπτώσεις του κάθε σεναρίου προκειμένου να είναι σαφές ποιες κοινωνικές ομάδες ωφελούνται και ποιες επιβαρύνονται από κάθε επιλογή. Το προσχέδιο κατατέθηκε στην Κομισιόν, τα στελέχη της οποίας, όπως και τα τεχνικά κλιμάκια των δανειστών, θα εξετάσουν εξονυχιστικά όλες τις παραμέτρους και τα βασικά οικονομικά και δημοσιονομικά μεγέθη, προκειμένου να διασφαλιστεί ότι οι συμφωνημένοι δημοσιονομικοί στόχοι επιτυγχάνονται. Η σχετική εισήγηση της Κομισιόν αναμένεται το δεύτερο δεκαπενθήμερο του Νοεμβρίου και το Eurogroup στη συνέχεια θα συνεδριάσει στις 3 Δεκεμβρίου, για να παρθούν και οι τελικές αποφάσεις. Τότε θα ξεκαθαριστεί τι θα γίνει με τις συντάξεις. Πάντως, πληροφορίες αναφέρουν ότι, μέχρι στιγμής, τα τεχνικά κλιμάκια των δανειστών διατηρούν επιφυλάξεις σχετικά με τις προβλέψεις που περιλαμβάνονται στο προσχέδιο. Μάλιστα, φαίνεται ότι «βλέπουν» δημοσιονομικό κενό το 2019, περίπου 200-300 εκατ. ευρώ. Αυτό που προβληματίζει τους δανειστές, είναι τα στοιχεία εκτέλεσης του φετινού προϋπολογισμού. Για αυτόν τον λόγο έρχεται εκτάκτως στην Αθήνα στις 25 και 26 Οκτωβρίου ειδικό κλιμάκιο των δανειστών, για έλεγχο των δημοσιονομικών στοιχείων.

 

Πού υπάρχει πρόβλημα

Τι είναι αυτό που προβληματίζει τους δανειστές; Η εκτέλεση του φετινού προϋπολογισμού μπορεί να κρίνεται κάτι παραπάνω από ικανοποιητική, σε ότι αφορά το πρωτογενές πλεόνασμα, όμως ειδικά στο σκέλος των εσόδων, υπάρχει πρόβλημα. Συγκεκριμένα, σχεδόν διπλάσιο του στόχου εμφανίζεται το πρωτογενές πλεόνασμα στο εννεάμηνο διαμορφούμενο στα 4,8 δισ. ευρώ, έναντι στόχου για 2,521 δισ. ευρώ. Αυτό όμως προκύπτει από την υπερσυγκράτηση δαπανών και το πρωτοφανές ψαλίδι στο Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων. Η ανησυχία εντείνεται δε και από τις επιδόσεις στο τομέα των εσόδων τον Σεπτέμβριο, οπότε καταγράφεται υστέρηση των εσόδων έναντι του στόχου.
Έτσι, στο διάστημα Ιανουαρίου-Σεπτεμβρίου οι δαπάνες του ΠΔΕ ήταν 1,672 δισ. ευρώ και η υστέρηση έναντι του στόχου 1,238 δισ. ευρώ. Την ίδια στιγμή, οι επιστροφές εσόδων (εξαιρουμένων των επιστροφών από το πρόγραμμα εκκαθάρισης ληξιπρόθεσμων οφειλών) ανήλθαν σε 2.951 εκατ. ευρώ, σημειώνοντας μείωση κατά 507 εκατ. ευρώ έναντι του στόχου (3.458 εκατ. ευρώ).Σε ότι αφορά τα στοιχεία του Σεπτεμβρίου, το σύνολο των καθαρών εσόδων του κρατικού προϋπολογισμού ανήλθε στα 5.360 εκατ. ευρώ μειωμένο κατά 346 εκατ. ευρώ σε σχέση με τον μηνιαίο στόχο, ενώ τα καθαρά έσοδα του τακτικού προϋπολογισμού ανήλθαν σε 5.225 εκατ. ευρώ, μειωμένα έναντι του μηνιαίου στόχου κατά 79 εκατ. ευρώ. Επιπλέον στοιχείο προβληματισμού είναι το γεγονός, ότι όλος ο διαθέσιμος δημοσιονομικός χώρος πέραν της επίτευξης του στόχου πρωτογενούς πλεονάσματος ύψους 3,5 π.μ. του ΑΕΠ εξαντειται στις παροχές που έχει εξαγγείλει η κυβέρνηση, χωρίς να συντηρείται κάποιο απόθεμα πόρων για το μέλλον. Αλλά ακόμη και αυτό το αποτέλεσμα απαιτεί επιπρόσθετους πόρους (που παραμένουν ασαφείς) για να χρηματοδοτηθούν προγράμματα κοινωνικών παροχών που παρουσιάστηκαν από τον πρωθυπουργό στη Διεθνή Έκθεση Θεσσαλονίκης.

 

Τα ανοιχτά ζητήματα

Τέλος, υπάρχουν ζητήματα σχετικά και με τις προβλέψεις για το ρυθμό μεγέθυνσης του 2019. Κατ’ αρχάς αφορούν στην κρίσιμη προϋπόθεση για την πραγματοποίηση του θετικού ρυθμού μεγέθυνσης που είναι η διατήρηση του ευνοϊκού κλίματος και της ομαλότητας και η απουσία αρνητικών διαταραχών στις προσδοκίες για την ελληνική οικονομία. Υπάρχουν όμως και δύο ειδικά σημεία. Το πρώτο αφορά την πρόβλεψη για επιτάχυνση του ρυθμού μεγέθυνσης στην Ελλάδα από 2,1% το 2018 σε 2,5% το 2019 ενώ το ΑΕΠ της Ευρωζώνης και το παγκόσμιο εμπόριο αναμένεται να επιβραδυνθούν. Λαμβάνοντας υπόψη την άνοδο της τιμής του πετρελαίου και την επίπτωση που έχει στις εισαγωγές υπάρχει ο κίνδυνος χαμηλότερης συνεισφοράς των καθαρών εξαγωγών στο ΑΕΠ. Το δεύτερο έχει να κάνει με την πρόβλεψη για σημαντική αύξηση των επενδύσεων το 2019 – έναντι στασιμότητας το 2018 – που εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από τη βελτίωση των πιστωτικών συνθηκών και την ενίσχυση της ρευστότητας. Γενικότερα, ένας ρυθμός ανάπτυξης ταχύτερος από το ανεπαρκές 2%- 2,5%, και μια ταχύτερη επέκταση των επενδύσεων είναι δύσκολο να εδραιωθούν σε μόνιμη βάση, αν δεν ενισχυθούν και επιταχυνθούν οι διαθρωτικές μεταρρυθμίσεις. Επιπλέον, σε ένα ασταθές διεθνές περιβάλλον με αυξανόμενη μεταβλητότητα (εμπορικοί πόλεμοι, δημοσιονομική κρίση στην Ιταλία, Brexit, κ.ά.), λείπει μια ξεκάθαρη γραμμή πλεύσης που να συνοδεύει με πράξεις το αφήγημα μιας οικονομίας που ανακάμπτει με σταθερά βήματα, ώστε να ηρεμήσουν οι αγορές σε μία τέτοια συγκυρία.