Ο προϋπολογισμός του 2021 καταρτίζεται, δυστυχώς, υπό παράδοξες και εξαιρετικά αντίξοες συνθήκες και υπό το καθεστώς σοβαρής αβεβαιότητας, όπως παραδέχεται το ΥΠΟΙΚ στο Προσχέδιο που κατατέθηκε στην Διαρκή Επιτροπή Οικονομικών Υποθέσεων της Βουλής. Το γεγονός αυτό οφείλεται κατά κύριο λόγο στην ευμετάβλητη πιθανολόγηση του χρόνου λήξης της πανδημίας και στην επιστροφή της παγκόσμιας οικονομίας σε τροχιά κανονικότητας και διατηρήσιμης ανάπτυξης.
Του Σπύρου Σταθάκη
Σύμφωνα με το οικονομικό επιτελείο της κυβέρνησης, η εγγενής αυτή αβεβαιότητα και οι μεταφερόμενες οικονομικές και δημοσιονομικές συνέπειες της ύφεσης το επόμενο έτος, οδήγησαν, μεταξύ άλλων, τα ευρωπαϊκά θεσμικά όργανα στην απόφαση να ισχύσει, και το 2021, στα δημοσιονομικά των χωρών μελών της ευρωζώνης, η γενική ρήτρα διαφυγής. Απόφαση που έχει ως στόχο να προφυλαχθεί, στο μέγιστο δυνατό βαθμό, από τις επιπτώσεις της πανδημίας ο παραγωγικός και κοινωνικός ιστός και να μην παρεμποδιστεί η σημαντική ανάκαμψη που σε κάθε περίπτωση προβλέπεται για το επόμενο έτος.
Στο πλαίσιο αυτό, το ΔΝΤ σημειώνει στην πρόσφατη Δήλωση Συμπερασμάτων, ότι η ταχεία αντίδραση της Κυβέρνησης έναντι της πανδημίας είναι αξιέπαινη.Ειδικά στο πεδίο της οικονομίας, το Ταμείο επισημαίνει πως, το πακέτο οικονομικής στήριξης της κυβέρνησης είναι μεγάλο, έγκαιρο, και κατάλληλα αποτελούμενο από κυρίως προσωρινά μέτρα εντός του προϋπολογισμού που στοχεύουν σε νοικοκυριά και επιχειρήσεις που επλήγησαν σφοδρά. Η έκτακτη αντίδραση εκ μέρους της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της ΕΚΤ επέτρεψε στην Ελλάδα να υιοθετήσει τα απαραίτητα μέτρα δημοσιονομικής στήριξης, ενώ οι διευκολύνσεις του Ενιαίου Εποπτικού Μηχανισμού απαλύνουν την άμεση επίδραση της πανδημίας στις τράπεζες.
Ωστόσο, σημαντικές αβεβαιότητες και αρνητικοί κίνδυνοι συνεχίζουν να πλανώνται πάνω από τις προοπτικές της οικονομίας. Σύμφωνα με το ΔΝΤ, μια παρατεταμένη πανδημία συνοδευόμενη από μια μόνιμη πτώση του παγκόσμιου τουρισμού θα οδηγούσε σε σημαντική επιδείνωση των προοπτικών της οικονομίας. Δυνητικές υποχρεώσεις της Κυβέρνησης θα μπορούσαν να πραγματοποιηθούν από νέες και υφιστάμενες κρατικές εγγυήσεις, την πιθανή πρόσθετη στήριξη σε τράπεζες και επιχειρήσεις στα πλαίσια ενός δυσμενούς σεναρίου, και από συνεχιζόμενες δικαστικές υποθέσεις ενάντια σε βασικές μεταρρυθμίσεις του προγράμματος δημοσιονομικής προσαρμογής.
Σε κάθε περίπτωση, όπως σημειώνει σε σχετική ανάλυση το ΕΒΕΠ, η αβεβαιότητα της πρόβλεψης, χαρακτηρίζει απόλυτα τον προϋπολογισμό της αβεβαιότητας του 2021. Η πανδημία αποτελεί μια ασύμμετρη απειλή για την κοινωνία και την οικονομία και ως τέτοια την αντιμετωπίζει η κυβέρνηση. Με οδηγό, τη μόνη αισιόδοξη παραδοχή της ανάπτυξης, η διαμόρφωση του προϋπολογισμού δείχνει να διασφαλίζει μια έξοδο από την κρίση, αλλά αυτή τη φορά, αντί για μέτρα λιτότητας, με συστάσεις δημοσιονομικής χαλάρωσης. Ο παράγοντας πάντως που θα καθορίσει σε μεγάλο βαθμό τις αρχικές εκτιμήσεις και την τελική πορεία του προϋπολογισμού του 2021 είναι ο χρόνος που θα τελειώσει ο εφιάλτης της πανδημίας.
Οι… “ευσεβείς πόθοι” του οικονομικού επιτελείου της κυβέρνησης!
Μέσα σε αυτό το ιδιαίτερα ρευστό κλίμα, το ΥΠΟΙΚ υποστηρίζει στο Προσχέδιο ότι στο πλαίσιο της γενικής ρήτρας διαφυγής, αποκτά ακόμα μεγαλύτερη σημασία κατά την κατάρτιση του προϋπολογισμού, η εμπιστοσύνη που απολαμβάνει η χώρα τόσο στις αγορές όσο και μεταξύ των εταίρων και πιστωτών της. Αυτή αντανακλάται στα επιτόκια των ελληνικών ομολόγων που βρίσκονται σήμερα σε ιστορικά χαμηλά και είναι κατά τάξεις μεγέθους μικρότερα από` αυτά με τα οποία δανειζόταν η προηγούμενη κυβέρνηση.
Επίσης πολύ σημαντικό ρόλο διαδραματίζουν στον προϋπολογισμό του 2021 οι ευρωπαϊκοί πόροι που η χώρα διασφάλισε στη διαπραγμάτευση του Ιουλίου του 2020 και θα εισρεύσουν το 2021 στα πλαίσια του Ταμείου Ανάκαμψης και του React EU. Οι πόροι αυτοί ενισχύουν την ανάκαμψη της χώρας προσθέτοντας δύο ποσοστιαίες μονάδες στην ανάπτυξη το 2021, ανεβάζοντάς την από το 5,5% (σενάριο βάσης), στο 7,5% (τελική πρόβλεψη Προσχεδίου). Στο δυσμενές σενάριο για την εξέ-λιξη της πανδημίας, είτε εντός του 2020, είτε στο δεύτερο τρίμηνο του 2021, η ανάπτυξη στο επόμενο έτος θα περιοριστεί, ως ποσοστό του ΑΕΠ, στο 4,5% με 5%.
Η δυναμική ανάκαμψη η οποία προβλέπεται για το 2021 διευκολύνεται επίσης από τα μέτρα μείω-σης του φορολογικού και ασφαλιστικού βάρους και ενθάρρυνσης της δημιουργίας νέων θέσεων ερ-γασίας, που περιλαμβάνονται στον προϋπολογισμό του 2021. Μέτρα που αφορούν -μεταξύ άλλων- στη μείωση των ασφαλιστικών εισφορών κατά τρεις μονάδες από την 1.1.2021, στην κατάργηση της εισφοράς αλληλεγγύης για τα εισοδήματα που προέρχονται από ιδιωτική οικονομική δραστηριότη-τα και στη δυνατότητα προσλήψεων χωρίς ασφαλιστικές εισφορές για έξι μήνες και υπό ελάχιστες γραφειοκρατικές προϋποθέσεις, που ήδη ξεκίνησε από την 1η Οκτωβρίου του 2020. Η ανάκαμψη διευκολύνεται επίσης από τα εκτεταμένα αλλά συνετά μέτρα στήριξης του 2020, που έχουν δημοσιονομικές επιπτώσεις και το 2021.
Πάντως, στον προϋπολογισμό του 2021 διατηρείται, για λόγους ασφάλειας, το ειδικό αποθεματικό που δημιουργήθηκε το 2020 για τον κορωνοϊό, ώστε να υπάρχει δυνατότητα αντιμετώπισης αναγκών που μπορεί να δημιουργηθούν τόσο από τις υγειονομικές όσο και από τις οικονομικές πτυχές της πανδημίας τους πρώτους μήνες του 2021. Οι ανάγκες αυτές και οι συνέπειες της ύφεσης του 2020 οδη-γούν σε πρόβλεψη πρωτογενούς ελλείμματος ύψους 1% για το 2021, ποσοστό που συνδυάζει τη συνέχιση της επεκτατικής δημοσιονομικής πολιτικής με την αναγκαία όμως σύνεση που απαιτεί η διασφάλιση της μακροχρόνιας ισορροπίας της Ελληνικής οικονομίας. Το ποσοστό αυτό θα επιδεινωθεί και θα κινηθεί στην περιοχή του 3% στην περίπτωση του δυσμενούς μακροοικονομικού σεναρίου.
Οι δημοσιονομικές προβλέψεις του Προσχεδίου
Όπως και να έχει, το Προσχέδιο του Κρατικού Προϋπολογισμού του 2021 κατατίθεται σε συνθήκες πρωτόγνωρης υγειονομικής και οικονομικής κρίσης που καθιστούν εκ των πραγμάτων αβέβαιες τόσο τις μακροοικονομικές όσο και τις δημοσιονομικές του προβλέψεις, όπως σημειώνει με έμφαση το Γραφείο Προϋπολογισμού της Βουλής (ΓΠΒ) σε σχετική του ανάλυση. Ιδιαίτερα σε ότι αφορά στις δημοσιονομικές προβλέψεις του Προσχεδίου, αυτές αποτυπώνουν μια μεγάλη δημοσιονομική επιδείνωση για το τρέχον έτος που οδηγεί σε συνολικό έλλειμμα 14,7 δις ευρώ ή 8,6% του ΑΕΠ, ενώ το πρωτογενές έλλειμμα του 2020 εκτιμάται στα 9,7 δις ευρώ (5,7% ΑΕΠ) σε όρους ESA και στα 10,6 δις ευρώ (6,2% ΑΕΠ) σε όρους ενισχυμένης εποπτείας.
Σύμφωνα με το ΓΠΒ, σε σχέση με το 2019, η πρωτογενής επιδείνωση του 2020 φτάνει κοντά στα 18 δις ευρώ (10,1% ΑΕΠ) σε όρους ESA και τα 17,2 δισ. ευρώ (9,7% ΑΕΠ) σε όρους ενισχυμένης εποπτείας. Για το 2021, προβλέπεται μια σημαντική βελτίωση των δημοσιονομικών μεγεθών που οδηγούν στον περιορισμό του συνολικού ελλείμματος στα 6,9 δισ. ευρώ ή 3,7% του ΑΕΠ σε όρους ESA. Το πρωτογενές έλλειμμα του 2021 εκτιμάται στα 2,1 δισ. ευρώ (1,1% ΑΕΠ) σε όρους ESA και στα 1,9 δισ. (1% ΑΕΠ) σε όρους ενισχυμένης εποπτείας. Οι προβλέψεις για το 2021 ισοδυναμούν με μια πρωτογενή βελτίωση σε σχέση με το 2020 κατά 7,6 δισ. ευρώ (4,6% ΑΕΠ) σε όρους ESA και 8,8 δισ. ευρώ (5,2% ΑΕΠ) σε όρους ενισχυμένης εποπτείας.
Οι μεταβολές των δημοσιονομικών μεγεθών προέρχονται τόσο από τις διακυμάνσεις της οικονομικής δραστηριότητας λόγω της πανδημίας, όσο και από τα έκτακτα δημοσιονομικά μέτρα που εφαρμόζονται για την αντιμετώπισή της. Η διάκριση, ωστόσο, μεταξύ αυτών των δύο πηγών δεν είναι ξεκάθαρη. Ο λόγος είναι πως η κρίσιμη δημοσιονομική επίπτωση της οικονομικής δραστηριότητας προέρχεται από την πλευρά των εσόδων (φόρων και ασφαλιστικών εισφορών), μεγάλο μέρος των οποίων είτε βρίσκεται σε αναστολή είτε καλύπτεται από το κράτος.
Αναλυτικότερα,η συνολική μείωση των εσόδων από φόρους και ασφαλιστικές εισφορές το 2020 είναι σχεδόν 8 δισ. ευρώ. Από αυτά, τα 4,3 δισ. μπορούν να αποδοθούν στα επεκτατικά μέτρα των εσόδων και τα υπόλοιπα 3,7 στην οικονομική ύφεση. Ωστόσο, η ακρίβεια αυτής της διάκρισης είναι αμφίβολη γιατί ένα μέρος των επιχειρήσεων που έκανε χρήση των σχετικών μέτρων, πιθανότατα θα αδυνατούσε να πληρώσει ούτως ή άλλως, ακόμα και χωρίς τα μέτρα. Αντίστοιχα, το 2021 παύουν να υφίστανται τα επεκτατικά μέτρα του προηγούμενου έτους (4,3 δισ.) αλλά προστίθενται νέα επεκτατικά μέτρα ύψους σχεδόν 1,5 δισ. ευρώ (κατάργηση της εισφοράς αλληλεγγύης και μείωση των ασφαλιστικών εισφορών) καταλήγοντας σε μια καθαρή παρέμβαση αύξησης των εσόδων κατά 2,8 δισ. ευρώ. Με δεδομένο ότι η συνολική αύξηση των εσόδων από φόρους και ασφαλιστικές εισφορές το 2021 φτάνει τα 5,9 δισ. ευρώ, τα υπόλοιπα 3,1 δισ. ευρώ μπορούν να αποδοθούν στην οικονομική ανάκαμψη. Αυτό και πάλι δεν μπορεί να θεωρηθεί ακριβής εκτίμηση αφού ούτε τώρα γνωρίζουμε πόσες από τις επιχειρήσεις που αδυνατούσαν να πληρώσουν το 2020 θα μπορέσουν να το κάνουν το 2021.
Οι επιπτώσεις από την πλευρά των δαπανών είναι περισσότερο ξεκάθαρες και εντοπίζονται στις μεταβιβάσεις του κρατικού προϋπολογισμού (εκτός γενικής κυβέρνησης) και των Οργανισμών Κοινωνικής Ασφάλισης (ΟΚΑ) καθώς και στις δαπάνες του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων (ΠΔΕ). Το ύψος των δύο πρώτων (μεταβιβάσεις κράτους και ΟΚΑ) αυξάνεται κατά 6,5 περίπου δισ. ευρώ το 2020, κυρίως λόγω της επιστρεπτέας προκαταβολής (3 δις) της ειδικής αποζημίωσης εργαζομένων και επιστημόνων (1,3 δισ.) και των αναδρομικών συντάξεων (1,4 δισ.) αλλά μειώνεται κατά 6 δισ. ευρώ το 2021, δηλαδή εξαλείφεται σχεδόν εξολοκλήρου. Από την άλλη πλευρά, οι δαπάνες υπό κατανομή (όπου συμπεριλαμβάνονται και οι δαπάνες ΠΔΕ) αυξάνονται κατά 4,4 δισ. ευρώ το 2020, κυρίως λόγω του υπόλοιπου της επιστρεπτέας προκαταβολής (1 δις), της αποζημίωσης ειδικού σκοπού για αυτοαπασχολούμενους και μικρές επιχειρήσεις (500 εκατ.) καθώς και των μέτρων ενίσχυσης της ρευστότητας όπως το ταμείο εγγυοδοσίας της Ελληνικής Αναπτυξιακής Τράπεζας και το κεφάλαιο κίνησης του ΤΕΠΙΧ ΙΙ (2,6 δισ.) Οι δαπάνες υπό κατανομή αυξάνονται κατά επιπλέον 1,6 δισ. ευρώ το 2021 προκειμένου να συμπεριλάβουν τις πιστώσεις για τη χρήση των πόρων του Ταμείου Ανάκαμψης.
Το μακροοικονομικό πλαίσιο του Προσχεδίου
Από την πλευρά του το Ελληνικό Δημοσιονομικό Συμβούλιο (ΕΔΣ) θεωρεί πως ο στόχος για ρυθμό μεταβολής του πραγματικού ΑΕΠ κατά 7,5% το 2021 είναι ιδιαίτερα αισιόδοξος και διαμορφώνεται σε ένα περιβάλλον με ιδιαίτερες αβεβαιότητες, αλλά δεν μπορεί να αποκλειστεί η επίτευξή του υπό την προϋπόθεση ότι θα επιβεβαιωθούν οι παραδοχές που τον υποστηρίζουν. Από αυτές, ιδιαίτερη βαρύτητα έχουν:
α) Η επίδοση της ελληνικής οικονομίας το 2020.
β)Η σταδιακή αποκλιμάκωση των αρνητικών επιπτώσεων της πανδημίας Covid-19.
γ) Η επιτυχής υλοποίηση του προγραμματισμού για την στήριξη των επενδύσεων και η μέγιστη δυνατή απορρόφηση των πόρων από το Ταμείο Ανάκαμψης κατά τη διάρκεια του 2021.
δ) Η εξέλιξη της ιδιωτικής κατανάλωσης και του αποπληθωριστή.
ε) Η εξέλιξη της απασχόλησης και των αμοιβών της μισθωτής εργασίας.
στ) Η πολλαπλασιαστική επίδραση των μέτρων δημοσιονομικής πολιτικής.
Ειδικότερα, οι μακροοικονομικές προβλέψεις αναφέρουν ύφεση 8,2% το 2020 και ανάκαμψη 7,5% το 2021. Όσον αφορά το 2020, η πρόβλεψη του προσχεδίου είναι κοντά στο σενάριο μέτριας προσαρμογής του Γραφείου μας (-8,5%) αλλά πιο αισιόδοξη από το σενάριο της αργής προσαρμογής (-9,4%). Για το 2021, η πρόβλεψη του προσχεδίου είναι αρκετά πιο αισιόδοξη από τις αντίστοιχες προβλέψεις διεθνών οργανισμών (ΕΕ 6%, ΟΟΣΑ 4,5%, ΔΝΤ 5,1%). Η εκτίμηση για τον ρυθμό μεταβολής του ΑΕΠ κατά το έτος 2021 (+7,5%) υποδηλώνει ότι η ελληνική οικονομία αναμένεται να ανακτήσει μεγάλο μέρος των απωλειών λόγω της κρίσης, με το ΑΕΠ σε σταθερές τιμές να διαμορφώνεται σε 191,6 δισ. ευρώ το 2021, έναντι 194,4 δισ. ευρώ το 2019.
Σύμφωνα με το ΕΔΣ, η πρόβλεψη αυτή είναι αισιόδοξη και βασίζεται σε ευνοϊκές παραδοχές για την πορεία της ιδιωτικής κατανάλωσης, του ακαθάριστου σχηματισμού παγίου κεφαλαίου, των εξαγωγών, του αποπληθωριστή, στην εκταμίευση επενδυτικών πόρων από το Ταμείο Ανάκαμψης της ΕΕ, καθώς και στα δημοσιονομικά μέτρα ενίσχυσης της οικονομίας γενικότερα και των εισοδημάτων ειδικότερα. Μολονότι δεν μπορεί να αποκλειστεί η περίπτωση ισχυρής μεγένθυσης το 2021, αυτή προϋποθέτει την επιτυχή ολοκλήρωση στοχευμένων εθνικών και ευρωπαϊκών οικονομικών πολιτικών στήριξης της οικονομίας και την ομαλή αποκλιμάκωση των επιπτώσεων της πανδημίας αλλά και των εκτιμήσεων για την εξέλιξη της οικονομίας το 2020.
Σε ότι αφορά τις συνιστώσες του ΑΕΠ, το ΕΔΣ σημειώνει ότι, σχετικά με την ιδιωτική κατανάλωση, το 2020, η κύρια πηγή ανησυχίας αφορά στην εξέλιξη των αμοιβών της μισθωτής εργασίας (-7%) για την οποία το ΥΠΟΙΚ εκτιμά πως θα είναι μικρότερη της μείωσης του ΑΕΠ. Σε ό,τι αφορά το 2021, οι εκτιμήσεις του προσχεδίου δεν παρεκκλίνουν από τις ιστορικές επιδόσεις της οικονομίας. Καθοριστικό στοιχείο είναι η τελική επίδραση στην ιδιωτική κατανάλωση των μέτρων στήριξης της οικονομίας, καθώς και η εκτίμηση για την διαμόρφωση του όγκου της απασχόλησης και του συνολικού ύψους των αμοιβών της μισθωτής εργασίας οι οποίες είναι αισιόδοξες. Για τη δημόσια κατανάλωση, το 2021 η μείωσή της κατά 1,8% φαίνεται ρεαλιστική πρόβλεψη με βάση τις κυβερνητικές εξαγγελίες ότι τα δημοσιονομικά μέτρα στήριξης της οικονομίας κατά το 2021 αφορούν ελάχιστα σε μέτρα στήριξης της δημόσιας κατανάλωσης.
Σχετικά με τις επενδύσεις, η εκτίμηση για ενίσχυση το 2021 κατά 30,4% αποτυπώνει τον πλέον φιλόδοξο στόχο του προσχεδίου. Η αύξηση αυτή προκαλείται κυρίως από την ενίσχυση των επενδύσεων στις κατασκευές (κατά 36,5% σε σχέση με το 2020 και κατά 48,3% σε σχέση με το 2019). Η συγκεκριμένη πρόβλεψη γίνεται υπό την παραδοχή ότι η επίπτωση του Ταμείου Ανάκαμψης στην ελληνική οικονομία (άμεση και έμμεση) θα είναι της τάξης των 4,8 δισ. ευρώ. Ωστόσο, σύμφωνα με τα στοιχεία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (AMECO), αντίστοιχη μεταβολή δεν έχει παρατηρηθεί ποτέ στην ελληνική οικονομία από το 1960. Σύμφωνα με το ΕΔΣ, καθοριστικά στοιχεία είναι: (α) το κατά πόσο υπάρχουν ώριμα επενδυτικά σχέδια στον ιδιωτικό τομέα, (β) ο χρόνος που απαιτείται για να διαμορφωθεί το απαιτούμενο θεσμικό πλαίσιο και (γ) η αναγκαία σημαντική επιτάχυνση των διαδικασιών ως προς στον έλεγχο των προϋποθέσεων και την ένταξη των επενδυτικών προτάσεων και δ) η βελτίωση των απαιτούμενων λειτουργιών του κρατικού μηχανισμού
Σε ό,τι αφορά τις εισαγωγές και τις εξαγωγές, η κάμψη που αποτυπώνεται για το 2020 είναι πιο ήπια σε σχέση με την εξέλιξη τους το Α’ εξάμηνο του 2020. Η σημαντική ανάκαμψη των εξαγωγών αλλά και των εισαγωγών το 2021, προϋποθέτει την ύφεση του επιδημιολογικού φαινομένου σε παγκόσμιο επίπεδο. Τέλος, η εξέλιξη της απασχόλησης και των αμοιβών της μισθωτής εργασίας κατά το έτος 2020 είναι καθοριστικής σημασίας αναφορικά με τις εκτιμήσεις για το έτος 2021. Οι εκτιμήσεις του προσχεδίου για τα μεγέθη της απασχόλησης το 2020 είναι πιο αισιόδοξες από αυτές που έχει διενεργήσει το ΕΔΣ, το οποίο όμως δεν είχε συνυπολογίσει την θετική επίπτωση των μέτρων στήριξης που υιοθετήθηκαν. Σε ό,τι αφορά το 2021, ο μεγαλύτερος κίνδυνος αφορά το ενδεχόμενο μεσοπρόθεσμης διαμόρφωσης του μέσου μισθού (σε απόλυτα μεγέθη) σε χαμηλότερα επίπεδα σε σχέση με το 2019. Μία τέτοια εξέλιξη θα επιβραδύνει την μεγέθυνση κατά το έτος 2021.
