Η πανδημία, οι ανάγκες οι κίνδυνοι και οι προκλήσεις

Η πανδημία του κορωνοϊού συνιστά μια άνευ προηγουμένου πρόκληση με δριμύτατες κοινωνικές και οικονομικές συνέπειες. Και είναι κάτι παραπάνω από αναγκαία μια συντονισμένη και περιεκτική στρατηγική σε ευρωπαϊκό επίπεδο, για να αντιμετωπιστούν επείγουσες υγειονομικές ανάγκες, να στηριχτεί η οικονομική δραστηριότητα και να προετοιμαστεί το έδαφος για την ανάκαμψη.

Γράφει ο Σπύρος Σταθάκης

Όπως έχει επισημάνει και η Τράπεζα της Ελλάδος (ΤτΕ), ο κορωνοϊός, από οικονομική άποψη, είναι στην ουσία ένας πολύ σοβαρός εξωτερικός κλυδωνισμός που επιδρά από την πλευρά της ζήτησης, από την πλευρά της προσφοράς, αλλά και από την πλευρά του χρηματοπιστωτικού συστήματος, και του οποίου η αντιμετώπιση συναρτάται και με τα απαραίτητα μέτρα που λαμβάνουν οι κυβερνήσεις για την προστασία της δημόσιας υγείας. Παρότι οι επιπτώσεις στην ελληνική οικονομία από την εξάπλωση του κορωνοϊού είναι πολύ δύσκολο στη φάση αυτή να ποσοτικοποιηθούν με ακρίβεια, είναι σαφές ότι θα μειώσουν σημαντικά τον μέχρι τώρα προβλεπόμενο ρυθμό μεταβολής του ελληνικού ΑΕΠ.

Το ερώτημα που τίθεται είναι, εάν υπάρχουν σημαντικοί κίνδυνοι εμβάθυνσης της ύφεσης το 2020. Σύμφωνα με σχετική ανάλυση της Αlpha Bank, υπάρχουν κίνδυνοι και είναι σημαντικοί. Πρώτον, η ένταση και η διάρκεια της ύφεσης θα προσδιοριστούν, σε σημαντικό βαθμό, από επιστημονικές παραμέτρους που δεν έχουν ακόμη αποσαφηνιστεί, όπως το εάν υπάρχει ή όχι εποχικό πρότυπο στη μολυσματικότητα, το εάν θα υπάρξει δεύτερο κύμα εξάπλωσης του ιού το φθινόπωρο και τέλος το πόσο σύντομα θα υπάρξουν αξιόπιστες θεραπείες και εμβόλιο. Δεύτερον, ο κίνδυνος διάβρωσης, εκ νέου, της ηθικής συναλλαγών και πληρωμών, τις συνέπειες της οποίας ήδη γνωρίζουμε από την προηγούμενη κρίση. Τέλος, οι δημοσιονομικές δυνατότητες της χώρας δεν είναι απεριόριστες και θα απαιτηθεί αποτελεσματικός σχεδιασμός και χρονοδιάγραμμα στη λήψη των μέτρων στήριξης.

Στο σημείο αυτό, υπενθυμίζουμε την εκτίμηση της Κομισιόν, ότι η υφεσιακή διαταραχή που θα επιφέρει η πανδημική κρίση θα είναι ισχυρότερη ακόμη και από το δυσμενές σενάριο του Προγράμματος Σταθερότητας 2020 της ελληνικής κυβέρνησης. Οι παράγοντες που θα οδηγούσαν σε μία μεγαλύτερη, σε σχέση με την Ευρωζώνη, υφεσιακή διαταραχή στην Ελλάδα, έχουν να κάνουν κυρίως υψηλή εξάρτηση από τον κλάδο του τουρισμού και το υψηλό μερίδιο των μικρών επιχειρήσεων που εκτιμάται ότι είναι περισσότερο ευάλωτες στην τρέχουσα ύφεση. Ειδικά σε ό,τι αφορά τον τουρισμό, η καθυστέρηση της έναρξης της τουριστικής περιόδου, σε συνδυασμό με την απροθυμία πολλών τουριστών για αεροπορικά ταξίδια και την επιβολή υγειονομικών πρωτοκόλλων που περιορίζουν τη δυναμικότητα των μονάδων σε κλίνες ή αυξάνουν το κόστος παροχής υπηρεσιών, αποτελούν τους ισχυρότερους παράγοντες κινδύνου για την οικονομική δραστηριότητα στην Ελλάδα.

Δημοσιονομική χαλάρωση

Αναπόφευκτα, η δημοσιονομική πολιτική το 2020 είναι ιδιαίτερα επεκτατική, και στηρίζεται σε τρεις πυλώνες, σύμφωνα με την Alpha Bank. Πρώτον, στην ελαστικότητα της τήρησης των δημοσιονομικών κανόνων και στην ενίσχυση από τα διαρθρωτικά ταμεία της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Δεύτερον, στην απρόσκοπτη πρόσβαση στις αγορές από το Ελληνικό Δημόσιο, όπως επιβεβαιώθηκε πρόσφατα, από την άντληση κεφαλαίων μέσω της έκδοσης επταετούς ομολόγου στα μέσα Απριλίου. Τρίτον, στη συσσώρευση ενός σχετικά υψηλού αποθέματος ασφαλείας (cashbuffer) που προσθέτει βαθμούς ευελιξίας στην άσκηση της πολιτικής στήριξης της πραγματικής οικονομίας, ενώ παράλληλα αναμένεται να εισπραχθούν αξιόλογα ποσά μέσω της επιστροφής των κερδών από τα ελληνικά ομόλογα, που διακρατούν η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) και οι κεντρικές τράπεζες των χωρών της Ευρωζώνης (SMPs και ANFAs), καθώς και από το πρόγραμμα SURE για την απασχόληση και από το ΕΣΠΑ.

Παράλληλα, η χώρα διατηρεί τη δυνατότητα χρηματοδοτικής στήριξης μέσω του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Σταθερότητας (συνολικά κεφάλαια Ευρώ 240 δισ. και χρηματοδότηση έως το 2% του ΑΕΠ κάθε χώρας), αλλά χωρίς τους αυστηρούς κανόνες των προηγουμένων προγραμμάτων προσαρμογής. Στο σημείο αυτό, πρέπει να υπενθυμίσουμε, ότι το Eurogroupέχει καταρχήν αποφασίσει την ενεργοποίηση της ρήτρας γενικής διαφυγής του δημοσιονομικού πλαισίου της Ε.Ε., μετά τη σφοδρή οικονομική κάμψη. Αυτό προσφέρει την απαιτούμενη ευελιξία στους εθνικούς προϋπολογισμούς για τη στήριξη της οικονομίας και είναι μια συντονισμένη απάντηση στην πανδημία. Η συνολική δημοσιονομική καθοδήγηση θα δίνεται εντός αυτού του πλαισίου και στο πλαίσιο της διαδικασίας του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου.

Από κει και πέρα, στο τελευταίο Eurogroup αποφασίστηκαν τα χαρακτηριστικά και οι όροι του προγράμματος Pandemic Crisis Support, που θα είναι διαθέσιμο σε όλα τα κράτη μέλη της ευρωζώνης για ποσό ως 2% του ΑΕΠ του κάθε μέλους - το οποίο θα υπολογίζεται με βάση το τέλος του 2019 - για τη στήριξη της εγχώριας χρηματοδότησης άμεσων και έμμεσων δαπανών που προκύπτουν για την υγειονομική περίθαλψη, τη θεραπεία και την πρόληψη, λόγω της κρίσης του κορωνοϊού. Η μόνη προϋπόθεση για την απόκτηση πρόσβασης στην πιστωτική γραμμή θα είναι ότι τα κράτη μέλη που θα ζητήσουν στήριξη θα δεσμεύονται να χρησιμοποιήσουν την πιστωτική αυτή γραμμή για τη στήριξη εγχώριας χρηματοδότησης άμεσων ή έμμεσων δαπανών που προκύπτουν για την υγειονομική περίθαλψη, τη θεραπεία και την πρόληψη λόγω της κρίσης της COVID-19.

Η εποπτεία ανάλογη του σοκ

Επιπλέον, η παρακολούθηση και η εποπτεία θα πρέπει να είναι ανάλογες της φύσης του σοκ που προκλήθηκε από τον κορωνοϊόκαι ανάλογη με τα χαρακτηριστικά και τη χρήση του προγράμματος Pandemic Crisis Support, σε ευθυγράμμιση με το πλαίσιο της Ε.Ε. και τις σχετικές οδηγίες του ESM.

Ο ESM θα θέσει κοινούς χρηματοοικονομικούς όρου και συνθήκες σε όποια πιστωτική γραμμή εγκριθεί υπό το πρόγραμμα. Αυτό περιλαμβάνει μέγιστη μέση περίοδο ωρίμανσης 10 ετών για τα δάνεια και ευνοϊκή τιμολόγηση προσαρμοσμένη στην έκτατη φύση της κρίσης. Η αρχική περίοδος διάθεσης για κάθε πιστωτική γραμμή που εγκρίνεται υπό το πρόγραμμα Pandemic Crisis Support θα είναι 12 μήνες, το οποίο θα μπορεί να παραταθεί δύο φορές για έξι μήνες, σε συμφωνία με το τυπικό πλαίσιο του ESM για τα προληπτικά εργαλεία. Οι αιτήσεις για στήριξη από το πρόγραμμα θα μπορούν να γίνουν ως τις 31 Δεκεμβρίου του 2022, ενώ τα κράτη μέλη της ευρωζώνης θα δεσμεύονται να ενισχύσουν τα οικονομικά και χρηματοοικονομικά θεμελιώδη μεγέθη, σε ευθυγράμμιση με το ευρωπαϊκό πλαίσιο οικονομικού και χρηματοοικονομικού συντονισμού και παρακολούθησης, συμπεριλαμβανομένης και οποιασδήποτε ευελιξίας προσφερθεί από τους αρμόδιους θεσμούς της Ε.Ε.

Η εικόνα της χώρας

Σε κάθε περίπτωση, και πέρα από τις όποιες αποφάσεις σε ευρωπαϊκό επίπεδο, η αντιμετώπιση της πανδημίας του κορωνοϊού θα έχει ως αποτέλεσμα τον προσωρινό εκτροχιασμό της δημοσιονομικής πορείας της Ελλάδας. Σύμφωνα με τις επισημάνσεις του ΣΕΒ σε σχετική ανάλυση, αν και η διόγκωση των δημοσιονομικών ελλειμμάτων το 2020 και 2021 έχει εν πολλοίς έκτακτο χαρακτήρα, αυξάνει εν τούτοις τις ακαθάριστες χρηματοδοτικές ανάγκες του ελληνικού δημοσίου, που καλύπτονται, είτε από νέο δανεισμό, είτε και από ρευστοποίηση κρατικών αποθεματικών (€37 δισ. περίπου εκ των οποίων τα €21 δισ. περίπου είναι διαθέσιμα στην ελληνική κυβέρνηση).

Υπενθυμίζεται ότι ο ορισμός της βιωσιμότητας του χρέους επιτάσσει οι ακαθάριστες χρηματοδοτικές ανάγκες ως ποσοστό του ΑΕΠ να παραμένουν κάτω του 15% του ΑΕΠ μεσοπρόθεσμα και κάτω του 20% μακροπρόθεσμα. Σύμφωνα με την 5η Έκθεση Ενισχυμένης Εποπτείας, το κριτήριο της βιωσιμότητας ικανοποιείται. Ο άγνωστος Χ πλέον, όμως, είναι η επίδραση του κορωνοϊού στην άσκηση βιωσιμότητας του χρέους. Στο βαθμό που τα ελλείμματα χρηματοδοτούνται από κρατικά διαθέσιμα, δεν επηρεάζεται το χρέος. Αυτό, όμως, δεν σημαίνει ότι τα κρατικά διαθέσιμα είναι απεριόριστα. Έτσι, όταν χρησιμοποιούνται για καλό σκοπό όπως λόγω του COVID-19, θα πρέπει να αναπληρώνονται μέσω δανεισμού, αν δεν υπάρχει άλλος τρόπος σώρευσης πόρων.

Για το 2020 και 2021, σύμφωνα με τις εαρινές προβλέψεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, τα αναμενόμενα υψηλά πρωτογενή πλεονάσματα μετατρέπονται λόγω του κορωνοϊού αφενός σε πρωτογενές έλλειμμα -3,4% του ΑΕΠ για το 2020, και αφετέρου σε πρωτογενές πλεόνασμα 0,6% του ΑΕΠ για το 2021, με την συνολική απόκλιση από τους στόχους σε δημοσιονομικούς όρους να διαμορφώνεται σε 10 π.μ. περίπου (7 π.μ. για το 2020 και 3 π.μ. για το 2021).

Η πορεία των μακροοικονομικών μεγεθών

Πέραν, όμως, της δημοσιονομικής απόκλισης, είναι δύσκολο πλέον να αξιολογηθεί η πορεία των μακροοικονομικών μεγεθών (επιτόκια, ανάπτυξη, κλπ.) στη μετά τον κορωνοϊό εποχή. Ήδη η χώρα μας αναδείχθηκε μέσα στην κρίση του κορωνοϊού ως μια από τις πιο ευάλωτες χώρες της Ευρωζώνης, λόγω της χαμηλής παραγωγικότητας της οικονομίας μας (μικρές επιχειρήσεις, υψηλό ποσοστό αυτοαπασχολούμενων, υπερβολική εξάρτηση από τον τουρισμό και το εμπόριο) και των δυσμενών μακροπρόθεσμα δημογραφικών προοπτικών (γήρανση του πληθυσμού, μείωση του εργατικού δυναμικού).

Το “αγκάθι” του Συνταγματικού Δικαστηρίου της Γερμανίας

Και μέσα σε όλα αυτά, έχουμε και την απόφαση του γερμανικού συνταγματικού δικαστηρίου που αμφισβητεί τη νομιμότητα του Προγράμματος Αγοράς Τίτλων του Δημόσιου Τομέα της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας (ΕΚΤ), γεγονός που δημιούργησε μεγάλη σύγχυση και ανησυχία, αλλά και ισχυρές αντιδράσεις, τόσο από την ΕΚΤ, όσο και από την Κομισιόν. Μάλιστα, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή εξετάζει ακόμη και το ενδεχόμενο να κινήσει "διαδικασία επί παραβάσει" του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης εναντίον της Γερμανίας, για την απόφαση του Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου σχετικά με το πρόγραμμα αγοράς ομολόγων από την ΕΚΤ.

Οι επισημάνσεις Στουρνάρα

Σύμφωνα με τις επισημάνσεις του Διοικητή της ΤτΕ, κ. Γιάννη Στουρνάρα, το Δικαστήριο διαπίστωσε ότι, κατά την έναρξη του PSPP στις αρχές του 2015, η ΕΚΤ υπερέβη την αρμοδιότητά της, και διέταξε την Κεντρική Τράπεζα της Γερμανίας, την Deutsche Bundesbank, να σταματήσει να συμμετέχει στην εκτέλεση του PSPP μετά από μία μεταβατική περίοδο τριών μηνών, εκτός εάν το Διοικητικό Συμβούλιο της ΕΚΤ υιοθετήσει νέα απόφαση που να αποδεικνύει με κατανοητό και τεκμηριωμένο τρόπο ότι οι στόχοι νομισματικής πολιτικής που επιδιώκει η ΕΚΤ δεν βρίσκονται σε δυσαναλογία με τις οικονομικές και δημοσιονομικές επιπτώσεις που προκύπτουν από το πρόγραμμα.

Εν προκειμένω, διακυβεύονται δύο βασικές αρχές, οι οποίες στηρίζουν την ευρωπαϊκή συνοχή και ενότητα. Η πρώτη αρχή αφορά στην νομική προσέγγιση της απόφασης. Η απόφαση του Γερμανικού Δικαστηρίου αμφισβητεί επί της ουσίας την απόφαση του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου του 2018, ότι το PSPP είναι σύννομο. Ποιο δικαστήριο - το Γερμανικό Συνταγματικό Δικαστήριο, δηλαδή ένα εθνικό δικαστήριο, ή το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) - έχει το προβάδισμα σε θέματα που αφορούν τα ευρωπαϊκά θεσμικά όργανα; Επειδή η απόφαση του γερμανικού δικαστηρίου δημιούργησε μεγάλη αβεβαιότητα, το ζήτημα της νομικής υπεροχής πρέπει να επιβεβαιωθεί.Οι πολύ διακεκριμένοι συν-ομιλητές μου πιστεύω ότι θα αναλύσουν αυτό το ζήτημα από νομική άποψη.Η δεύτερη αρχή αφορά την ανεξαρτησία της ΕΚΤ.

Τρία κρίσιμα ζητήματα

Σύμφωνα με τον κ. Στουρνάρα, τρία είναι τα κρίσιμα ζητήματα: πρώτον, στη σημασία της ανεξαρτησίας της κεντρικής τράπεζας, δεύτερον, στην εντολή της ΕΚΤ, και τρίτον, στη λήψη της απόφασης για την έναρξη του PSPP τον Ιανουάριο 2015. Όσον αφορά στην ανεξαρτησία, υπάρχουν σημαντικοί λόγοι για τους οποίους η ΕΚΤ ιδρύθηκε ως ανεξάρτητη κεντρική τράπεζα το 1999.Πολλές μελέτες στη δεκαετία του 1980 και του 1990 που συνέκριναν την αποτελεσματικότητα των κεντρικών τραπεζών διαπίστωσαν ότι οι ανεξάρτητες κεντρικές τράπεζες - και κυριότερο παράδειγμα ήταν η Deutsche Bundesbank - είχαν πολύ καλύτερες επιδόσεις από άλλες κεντρικές τράπεζες. Οι ανεξάρτητες κεντρικές τράπεζες εφάρμοζαν νομισματική πολιτική που οδηγούσε σε χαμηλότερη ανεργία και χαμηλότερο πληθωρισμό, επειδή ήταν απαλλαγμένες από πολιτικές πιέσεις.Ωστόσο, η ανεξαρτησία δεν σημαίνει απουσία λογοδοσίας. Η ΕΚΤ μπορεί να είναι ανεξάρτητη, αλλά οφείλει επίσης να λογοδοτεί.

Για παράδειγμα, ο Πρόεδρος της ΕΚΤ παρουσιάζεται τακτικά ενώπιον του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου για να εξηγήσει και να αιτιολογήσει τις πολιτικές της ΕΚΤ. Όπως και οι άλλοι διοικητές των εθνικών κεντρικών τραπεζών, κι εγώ παρουσιάζομαι τακτικά στην Ελληνική Βουλή. Ως προς την εντολή της ΕΚΤ, σύμφωνα με την Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης η ΕΚΤ μπορεί ελεύθερα να αποφασίσει για το σχεδιασμό και την εφαρμογή της ενιαίας νομισματικής πολιτικής στη ζώνη του ευρώ. Με το άρθρο 127 της Συνθήκης ανατέθηκε στην ΕΚΤ ο πρωταρχικός στόχος της διατήρησης της σταθερότητας των τιμών. Ένας σημαντικός λόγος για αυτήν την επιλογή είναι ο ακόλουθος:. Ελλείψει απρόβλεπτων γεγονότων - η πανδημία είναι ένα παράδειγμα απρόβλεπτου γεγονότος - η σταθερότητα των τιμών συμβάλλει στην επίτευξη πλήρους απασχόλησης σε μια κοινωνία, χωρίς αύξηση των πληθωριστικών πιέσεων. Με άλλα λόγια, η σταθερότητα των τιμών που είναι ο πρωταρχικός στόχος της ΕΚΤ, υποστηρίζεται από τον στόχο της παροχής του μέγιστου αριθμού ευκαιριών απασχόλησης στους πολίτες της ζώνης του ευρώ. Σε αυτό το πλαίσιο, η νομισματική πολιτική στη ζώνη του ευρώ ασκείται με ενιαίο τρόπο.

Η νομισματική πολιτική

Ωστόσο, δεδομένου του ενιαίου χαρακτήρα της νομισματικής πολιτικής, περιστασιακά κάποιες αποφάσεις είναι ενδεχομένως λιγότερο «κατάλληλες» για ορισμένες χώρες από ό,τι για άλλες.Σημαίνει αυτό λοιπόν ότι οποιαδήποτε εθνική κεντρική τράπεζα της ζώνης του ευρώ μπορεί ενδεχομένως να διαταχθεί από το ανώτατο εθνικό δικαστήριό της να απέχει από την εφαρμογή αποφάσεων νομισματικής πολιτικής; Υπό αυτές τις συνθήκες είναι δυνατή μια αποτελεσματική εφαρμογή της νομισματικής πολιτικής; Ποιες θα ήταν οι συνέπειες εάν κάθε ανώτατο εθνικό δικαστήριο στη ζώνη του ευρώ αμφισβητήσει τις αποφάσεις ενός ευρωπαϊκού θεσμικού οργάνου που υπάγεται στη δικαιοδοσία του ΔΕΕ;Και τι σημαίνει αυτό για την αξιοπιστία της νομισματικής αρχής;

Ιδιαίτερη σημασία έχει το πλαίσιο της απόφασης του Ιανουαρίου 2015 για την έναρξη του PSPP. Το οικονομικό σκηνικό δημιουργούσε ανησυχίες. Ο πληθωρισμός ήταν σε αρνητικό έδαφος και η απειλή παρατεταμένου χαμηλού πληθωρισμού - ή αποπληθωρισμού - αυξανόταν. Εκτός από τον αποπληθωρισμό που συνιστούσε απειλή στη ζώνη του ευρώ, το ποσοστό ανεργίας είχε αυξηθεί στο 11,5 τοις εκατό.

Δυσοίωνη απειλή

Και ας μην ξεχνάμε μια άλλη δυσοίωνη απειλή στον ορίζοντα - την επανεμφάνιση ενδείξεων ισχυρού κατακερματισμού στις χρηματοπιστωτικές αγορές πέρα από τα εθνικά σύνορα. Η διευκολυντική κατεύθυνση της νομισματικής πολιτικής δεν μεταδιδόταν ομοιόμορφα σε ολόκληρη τη ζώνη του ευρώ.Η ζώνη του ευρώ βρισκόταν σε βαθιά κρίση. Υπό αυτές τις συνθήκες, τι θα μπορούσε να γίνει σε επίπεδο ζώνης ευρώ για την αντιμετώπιση της κρίσης; Η απουσία κοινής δημοσιονομικής πολιτικής στη ζώνη του ευρώ δυσχέρανε την απάντηση μέσω δημοσιονομικών παρεμβάσεων. Η τραπεζική ένωση και ο Ευρωπαϊκός Μηχανισμός Σταθερότητας ήταν ακόμη στα αρχικά τους στάδια. Η νομισματική πολιτική ήταν η μόνη διαθέσιμη δυνατότητα. Σε αυτό το πλαίσιο, και αφού συνεκτιμήθηκαν όχι μόνο ο αναμενόμενος θετικός αντίκτυπος του PSPP στον πληθωρισμό και την πραγματική παραγωγή, αλλά και οι πιθανές αρνητικές συνέπειες, λήφθηκε η απόφαση να ξεκινήσει το πρόγραμμα.