Ο ασφυκτικός μεταμνημονιακός «κορσές» για την οικονομία

Οι εξελίξεις γύρω από την δεύτερη μεταμνημονιακή αξιολόγηση, με τις «περιπετειώδεις» διαπραγματεύσεις, επί περίπου ένα τρίμηνο, και την θετική τελικά κατάληξή τους για τη χώρα μας ήρθαν ουσιαστικά να διαλύσουν τον πολιτικό «μύθο» που είχε καλλιεργηθεί, κυρίως από την κυβέρνηση, για προφανείς προεκλογικούς σκοπούς. Ότι δηλαδή με την περιβόητη «έξοδο από τα μνημόνια» έληξε και η «επιτροπεία» από τους επίσημους πιστωτές της χώρας.

Γράφει ο Σπύρος Σταθάκης

Η πραγματικότητα είναι αρκετά διαφορετική. Όντως δεν έχουμε πλέον μνημόνιο, με την έννοια ότι δεν υπάρχει κάποια δανειακή σύμβαση με τους δανειστές (ESM, ΕΚΤ, ΔΝΤ) για την χρηματοδότηση της χώρας. Τα δανεικά, λοιπόν, μας «τελείωσαν», οπότε δεν έχουμε και περιοδικές εκταμιεύσεις ποσών, με βάση τακτικές αξιολογήσεις. Όμως αυτό δεν σημαίνει ότι έληξε και η αυστηρή επιτήρηση από τους δανειστές. Η χώρα μας μάλιστα έχει αναλάβει μακροχρόνιες δεσμεύσεις, στο πλαίσιο της ενισχυμένης μεταμνημονιακής εποπτείας.

Αυτή είναι μια δεδομένη κατάσταση, που πρέπει να λάβουν σοβαρά υπ’ όψιν τους οι πολιτικές δυνάμεις του τόπου. Καλές είναι οι υποσχέσεις στους ψηφοφόρους, αλλά η παρατεταμένη προεκλογική περίοδος δεν πρέπει να συσκοτίσει το γεγονός, ότι οι αποφάσεις που αφορούν στην ασκούμενη οικονομική πολιτική σε πολλά πεδία (π.χ. δημοσιονομική διαχείριση, τράπεζες, μεταρρυθμίσεις κ.λ.π.) εξακολουθούν να έχουν την ανάγκη έγκρισης από τους δανειστές. Αυτό ξεκαθαρίζει άλλωστε η Τράπεζα της Ελλάδος (ΤτΕ) στην ετήσια έκθεση για το 2018.

Συγκεκριμένα, στην έκθεση υπάρχει ολόκληρο κεφάλαιο για το νέο πλαίσιο που καθορίζει πλέον τις σχέσεις της Ελλάδας με τους επίσημους πιστωτές. Σύμφωνα με την ΤτΕ, μετά την ολοκλήρωση του τριετούς προγράμματος οικονομικής προσαρμογής του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Σταθερότητας (ESM) τον Αύγουστο του 2018 και την είσοδο στο ευρωπαϊκό θεσμικό πλαίσιο για την οικονομική διακυβέρνηση όπως διαμορφώθηκε μετά την κρίση, η Ελλάδα αντιμετωπίζει μια διπλή πρόκληση.

Αφενός να επιτύχει ικανοποιητικούς ρυθμούς αύξησης του ΑΕΠ ακολουθώντας ένα περισσότερο ισορροπημένο υπόδειγμα οικονομικής ανάπτυξης, και αφετέρου να καταγράψει υψηλά πρωτογενή πλεονάσματα, ιδιαίτερα την περίοδο 2018-2022, εκπληρώνοντας τις δεσμεύσεις που περιέχονται στην απόφαση του Eurogroup του Ιουνίου 2018, στην οποία προσδιορίζονται επίσης τα μεσοπρόθεσμα μέτρα ελάφρυνσης του Ελληνικού Δημόσιου χρέους, αλλά και αυτές που απορρέουν από το ευρύτερο ευρωπαϊκό θεσμικό πλαίσιο. Η ΤτΕ, λοιπόν, αναλύει τα κυριότερα στοιχεία του ευρωπαϊκού θεσμικού πλαισίου για την οικονομική διακυβέρνηση, το οποίο διέπει πλέον τις σχέσεις της Ελλάδος με τους ευρωπαϊκούς θεσμούς, καθώς και οι παράγοντες οι οποίοι εκτιμάται ότι θα είναι καθοριστικοί για την επίτευξη των στόχων αυτών αλλά και για την ενίσχυση της αναπτυξιακής δυναμικής της ελληνικής οικονομίας σε περισσότερο μακροπρόθεσμο ορίζοντα.

Οι προκλήσεις και το κοινοτικό πλαίσιο

Η Ελλάδα πλέον συμμετέχει στις διαδικασίες του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου, τον μηχανισμό για την επίτευξη στενότερου συντονισμού των οικονομικών πολιτικών στην Ε.Ε. και τη ζώνη του ευρώ. Υπάρχει και το ευρύτερο πλαίσιο των νέων ευρωπαϊκών κανόνων για την οικονομική διακυβέρνηση. Οι κανόνες αυτοί δίνουν μεγαλύτερη έμφαση στο κριτήριο του δημόσιου χρέους, το οποίο αφορά άμεσα την Ελλάδα, και στην ενίσχυση του προληπτικού σκέλους του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης, ενώ σημαντική θεσμική μεταρρύθμιση αποτελεί η νομοθεσία για την πρόληψη και τη διόρθωση των μακροοικονομικών ανισορροπιών. Επίσης, η αποτελεσματική επιβολή της δημοσιονομικής και μακροοικονομικής εποπτείας υποστηρίζεται από τη δυνατότητα επιβολής οικονομικών κυρώσεων σε χώρες-μέλη της ζώνης του ευρώ.

Η επίτευξη των στόχων

Η ΤτΕ επισημαίνει ότι ιδιαίτερη σημασία έχει η επίτευξη των αναπτυξιακών και δημοσιονομικών στόχων την πενταετία 2018-2022, προκειμένου να ανακτηθεί η αξιοπιστία του Ελληνικού Δημοσίου, διότι από αυτήν θα εξαρτηθεί η πραγματοποίηση της προβλεπόμενης σημαντικής μείωσης του δημόσιου χρέους ως ποσοστού του ΑΕΠ, στην οποία στηρίζονται, σε μεγάλο βαθμό, οι εκτιμήσεις για τη βιωσιμότητα του ελληνικού δημόσιου χρέους τόσο μεσοπρόθεσμα όσο και μακροπρόθεσμα. Η επίτευξη των στόχων αυτών είναι εφικτή εάν η ύπαρξη ορισμένων ευνοϊκών παραγόντων συνδυαστεί με το σχεδιασμό και την υλοποίηση μιας κατάλληλης και αξιόπιστης οικονομικής πολιτικής.

Οι κυριότεροι ευνοϊκοί παράγοντες είναι, πρώτον, τα μέτρα ελάφρυνσης του χρέους, το εξαιρετικά υψηλό μερίδιο χρέους σε σταθερό επιτόκιο και το ταμειακό απόθεμα ασφαλείας, τα οποία περιορίζουν σημαντικά τις βραχυπρόθεσμες και μεσοπρόθεσμες επισφάλειες, και, δεύτερον, το γεγονός ότι το πρωτογενές αποτέλεσμα έχει ήδη επιτευχθεί το πρώτο έτος της πενταετίας και η διατήρησή του υπό συνθήκες εξάλειψης του (αρνητικού) παραγωγικού κενού λειτουργεί υποστηρικτικά προς την οικονομική δραστηριότητα.

Οι προϋποθέσεις

 Από κει και πέρα, οι προϋποθέσεις οι οποίες εκτιμάται ότι είναι απαραίτητες για την επίτευξη των αναπτυξιακών και δημοσιονομικών στόχων την πενταετία 2018-2022, σε συνδυασμό με την επίδραση των παραπάνω ευνοϊκών παραγόντων, είναι οι ακόλουθες, κατά την ΤτΕ:

Πρώτον, η πλήρης και έγκαιρη τήρηση των δεσμεύσεων που περιέχονται στην απόφαση του Eurogroup του Ιουνίου 2018 για τη συνέχιση και ολοκλήρωση συγκεκριμένων διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων, η οποία αφενός θα συμβάλει στην επίτευξη των δημοσιονομικών στόχων και αφετέρου θα στείλει ένα θετικό μήνυμα στις χρηματοπιστωτικές αγορές. Δεύτερον, η ταχεία επαναφορά του τραπεζικού τομέα στην κανονικότητα, καθώς οι εξελίξεις στον τομέα αυτόν αναμένεται να επηρεάσουν τη συνολική οικονομική και δημοσιονομική πορεία της χώρας. Τρίτον, η ενίσχυση των ιδιωτικών και δημόσιων επενδύσεων, οι οποίες αποτελούν σημαντικό παράγοντα τόσο για την ενίσχυση της οικονομικής δραστηριότητας και την επίτευξη των μακροοικονομικών και δημοσιονομικών στόχων τα επόμενα κρίσιμα χρόνια όσο και για την ενίσχυση του παραγωγικού δυναμικού της ελληνικής οικονομίας μακροπρόθεσμα.

Τέταρτον, η ενίσχυση της ανθεκτικότητας και της προσαρμοστικότητας της ελληνικής οικονομίας, με κατάλληλες πολιτικές και μέτρα, ώστε αφενός να ελαχιστοποιηθούν οι επιπτώσεις στην οικονομία και τα δημοσιονομικά μεγέθη από απρόβλεπτους παράγοντες και αφετέρου να μεγιστοποιηθούν οι επιδράσεις παραγόντων ενισχυτικών της ανάπτυξης. Πέμπτον, η υλοποίηση αναπτυξιακής στρατηγικής η οποία θα ενσωματώνει αρμονικά τις παραπάνω προϋποθέσεις και δεσμεύσεις για τους δημοσιονομικούς στόχους και την ολοκλήρωση των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων, με την τεχνική βοήθεια της Ευρωπαϊκής Επιτροπής όπου χρειαστεί, αλλά θα εκτείνεται και πέραν αυτών, αφού θα οριοθετεί την πορεία της ελληνικής οικονομίας σε μεσοπρόθεσμο και μακροπρόθεσμο ορίζοντα.

Τα πρωτογενή πλεονάσματα

Ιδιαίτερη προσοχή, σύμφωνα με την ΤτΕ, θα πρέπει να δοθεί στην επίτευξη των στόχων για τα πρωτογενή πλεονάσματα τα πρώτα χρόνια της πενταετίας, διότι θα αποτελέσουν «δείγμα γραφής» συνεπούς και αποτελεσματικής δημοσιονομικής διαχείρισης, η οποία θα συμβάλει στην εμπέδωση της αξιοπιστίας και στη δυνατότητα επιστροφής του Ελληνικού Δημοσίου στις διεθνείς αγορές με βιώσιμους όρους. Επίσης, θα ήταν ισχυρό διαπραγματευτικό πλεονέκτημα σε περίπτωση επιδείνωσης του διεθνούς περιβάλλοντος ή άλλων διαταραχών και ανάγκης αναδιαπραγμάτευσης των στόχων ή των χρονικών ορίων για την επίτευξή τους στο ευρύτερο πλαίσιο των διατάξεων των ευρωπαϊκών κανονισμών περί «ασυνήθων περιστάσεων που εκφεύγουν του ελέγχου του συγκεκριμένου κράτους-μέλους».

Το πλαίσιο της ενισχυμένης εποπτείας και οι δεσμεύσεις της Ελλάδας

Στο ειδικό κεφάλαιο, η ΤτΕ περιγράφει το νέο πλαίσιο επιτήρησης της ελληνικής οικονομίας από τους δανειστές. Αναλυτικότερα, Ο θεσμός της ενισχυμένης εποπτείας είναι μέρος του βελτιωμένου ευρωπαϊκού πλαισίου οικονομικής διακυβέρνησης για τη ζώνη του ευρώ, το οποίο υιοθετήθηκε με το λεγόμενο «δίπτυχο» νομοθετικό σύνολο και είναι σε ισχύ από το 2013. Σε καθεστώς ενισχυμένης εποπτείας μπορεί να τεθούν κράτη-μέλη της ζώνης του ευρώ τα οποία αντιμετωπίζουν ή απειλούνται από σοβαρές δυσκολίες αναφορικά με τη χρηματοοικονομική τους σταθερότητα και για όσο διάστημα ισχύουν οι δυσκολίες αυτές.

Ελλοχεύουν οι κίνδυνοι

Με απόφαση της Επιτροπής τον Ιούλιο του 2018, η Ελλάδα τέθηκε σε καθεστώς ενισχυμένης εποπτείας, καθώς κρίθηκε ότι, παρά την πρόοδο που έχει συντελεστεί, εξακολουθεί να αντιμετωπίζει κινδύνους όσον αφορά στη χρηματοπιστωτική σταθερότητα, οι οποίοι, εάν υλοποιηθούν, θα μπορούσαν να έχουν δυσμενείς δευτερογενείς επιπτώσεις σε άλλα κράτη- μέλη της ζώνης του ευρώ. Η Ελλάδα συμφώνησε με την εκτίμηση της Επιτροπής σχετικά με τις οικονομικές προκλήσεις που αντιμετωπίζει η χώρα, η οποία αποτελεί τη βάση για την ενεργοποίηση της ενισχυμένης εποπτείας. Η ενισχυμένη εποπτεία έχει διάρκεια έξι μήνες, αρχής γενομένης από την 21η Αυγούστου 2018, και η Επιτροπή θα αποφασίζει κάθε έξι μήνες αν θα την παρατείνει.

Δεδομένου ότι την περίοδο 2018-2022 θα κριθεί η επίτευξη των στόχων για υψηλά πρωτογενή πλεονάσματα και επίσης ότι η υλοποίηση των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων και δράσεων που αναφέρονται στο Παράρτημα της απόφασης του Eurogroup του Ιουνίου 2018 προβλέπεται να γίνει σταδιακά στη διάρκεια της περιόδου αυτής, η ενισχυμένη εποπτεία αναμένεται να διαρκέσει καθ’ όλη την πενταετία. Ο μηχανισμός της ενισχυμένης εποπτείας δεν συνδέεται απαραίτητα με τη μεταπρογραμματική χρονική περίοδο, αλλά μπορεί να ενεργοποιηθεί σε οποιαδήποτε περίπτωση κριθεί ότι συντρέχουν οι προϋποθέσεις που αναφέρθηκαν παραπάνω, καθώς ο σκοπός της είναι να αντιμετωπιστούν εγκαίρως χρηματοοικονομικές δυσκολίες σε ένα κράτος-μέλος και να αποτραπεί ο κίνδυνος μετάδοσης σε άλλα κράτη-μέλη και στο σύνολο της ζώνης του ευρώ.

Αποστολές επιθεώρησης

Με τη λήξη της ενισχυμένης εποπτείας η Ελλάδα θα υπαχθεί στο καθεστώς της «εποπτείας μετά το πρόγραμμα», όπως και τα άλλα κράτη-μέλη (Ιρλανδία, Πορτογαλία, Κύπρος) τα οποία έχουν εξέλθει από ανάλογα προγράμματα, καθώς και η Ισπανία, η οποία εξήλθε από πρόγραμμα που αφορούσε στην αναδιάρθρωση του τραπεζικού της τομέα. Η Επιτροπή, σε συνεννόηση με την ΕΚΤ και τις αρμόδιες Ευρωπαϊκές Εποπτικές Αρχές και, όταν είναι σκόπιμο, το ΔΝΤ πραγματοποιεί τακτικές αποστολές επιθεώρησης στο κράτος- μέλος που υπόκειται σε ενισχυμένη εποπτεία, προκειμένου να επαληθεύσει την πρόοδο που έχει επιτευχθεί από το εν λόγω κράτος-μέλος όσον αφορά στην εφαρμογή των δεσμεύσεων που έχουν αναληφθεί.

 Η Επιτροπή κοινοποιεί ανά τρίμηνο την εκτίμησή της στην αρμόδια επιτροπή του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και στην Οικονομική και Δημοσιονομική Επιτροπή. Στην εν λόγω εκτίμηση εξετάζει ειδικότερα αν χρειάζονται περαιτέρω μέτρα. Στις περιπτώσεις στις οποίες η Επιτροπή διαπιστώνει, με βάση τις εκθέσεις των αποστολών επιθεώρησης, ότι απαιτούνται περαιτέρω μέτρα και ότι η χρηματοπιστωτική και οικονομική κατάσταση του οικείου κράτους- μέλους έχει σημαντικές δυσμενείς επιπτώσεις στη χρηματοπιστωτική σταθερότητα της ζώνης του ευρώ ή των κρατών-μελών της, το Συμβούλιο, με ειδική πλειοψηφία και μετά από πρόταση της Επιτροπής, μπορεί να συστήσει στο κράτος-μέλος να λάβει προληπτικά διορθωτικά μέτρα ή να καταρτίσει σχέδιο προ- γράμματος μακροοικονομικής προσαρμογής.

Υποχρέωση η τήρηση των κανόνων

Από κει και πέρα η Ελλάδα είναι υποχρεωμένη να τηρεί τους ευρύτερους δημοσιονομικούς κανόνες που ισχύουν στην Ευρωζώνη. Για παράδειγμα, σχετικά με το αναθεωρημένο Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης (ΣΣΑ), οι νέοι κανόνες αφορούν κυρίως στη μεγαλύτερη έμφαση στο κριτήριο του δημόσιου χρέους, την ενίσχυση του προληπτικού σκέλους του ΣΣΑ μέσω του καλύτερου ελέγχου των δημόσιων δαπανών, τον καθορισμό ελάχιστων απαιτήσεων για το δημοσιονομικό πλαίσιο των κρατών-μελών, καθώς και μέτρα για την αποτελεσματική επιβολή της δημοσιονομικής εποπτείας, συμπεριλαμβανομένων οικονομικών κυρώσεων, για τα κράτη-μέλη της ζώνης του ευρώ. Συγκεκριμένα, ενώ τα όρια για το δημοσιονομικό έλλειμμα και το δημόσιο χρέος, 3% και 60% του ΑΕΠ αντίστοιχα, τα οποία ορίζονται από τη Συνθήκη, παραμένουν ως έχουν, οι νέοι κανόνες καθιστούν λειτουργικό το όριο για το χρέος, καθώς τα κράτη-μέλη μπορούν να τεθούν στη διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος εάν έχουν επίπεδο χρέους πάνω από 60% του ΑΕΠ και εάν η υπέρβαση από το ποσοστό αυτό δεν μειώνεται τουλάχιστον κατά το 1/20 ανά έτος, κατά μέσο όρο, σε διάστημα τριετίας.

Η έμφαση στο κριτήριο του δημόσιου χρέους αφορά προφανώς και την Ελλάδα, καθώς ο λόγος του δημόσιου χρέους προς το ΑΕΠ της είναι πολύ πάνω από την τιμή αναφοράς. Ωστόσο, οι δεσμεύσεις που έχουν αναληφθεί από τις ελληνικές αρχές για υψηλά πρωτογενή πλεονάσματα, ιδιαίτερα την περίοδο 2018- 2022 αλλά και για μεγάλο διάστημα στη συνέχεια, φαίνεται να εξασφαλίζουν, εφόσον επιτευχθούν, τη μείωση του δημόσιου χρέους με ρυθμό ο οποίος είναι συμβατός με τις απαιτήσεις των ευρωπαϊκών δημοσιονομικών κανόνων. Επιπλέον, υπάρχει και το προληπτικό σκέλος των δημοσιονομικών κανόνων. Η κύρια επιδίωξη είναι να εδραιωθούν υγιή δημόσια οικονομικά κατά την ανοδική φάση του οικονομικού κύκλου.

Σύμφωνα με τους νέους κανόνες, εάν δεν έχει επιτευχθεί μεσοπρόθεσμος δημοσιονομικός στόχος, οι δημόσιες δαπάνες θα πρέπει να αυξάνονται βραδύτερα από τη δυνητική αύξηση του ΑΕΠ μεσοπρόθεσμα, εκτός εάν συνοδεύονται από επαρκή έσοδα. Σημαντική είναι επίσης η εισαγωγή της έννοιας της «σημαντικής απόκλισης» από τη δέσμευση για την επίτευξη του μεσοπρόθεσμου δημοσιονομικού στόχου, η οποία μπορεί να επισύρει την επιβολή κυρώσεων. Για τις χώρες που δεν έχουν επιτύχει ακόμη το μεσοπρόθεσμο δημοσιονομικό τους στόχο, η πορεία σύγκλισης προς αυτόν συνεπάγεται ετήσια προσαρμογή του διαρθρωτικού αποτελέσματος κατά 0,5% του ΑΕΠ ή υψηλότερη εάν το χρέος υπερβαίνει το 60% του ΑΕΠ.

Οι στόχοι

Η Ελλάδα έχει ήδη δεσμευτεί έναντι των επίσημων πιστωτών της χώρας να διατηρήσει πρωτογενές πλεόνασμα 3,5% του ΑΕΠ μέχρι το 2022 και, στη συνέχεια, να διατηρεί πρωτογενή πλεονάσματα συμβατά με τους ευρωπαϊκούς δημοσιονομικούς κανόνες. Σύμφωνα με ανάλυση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, πρωτογενή πλεονάσματα 2,2% του ΑΕΠ, κατά μέσο όρο, την περίοδο 2023-2060 είναι συμβατά με τους κανόνες αυτούς. Θα πρέπει να σημειωθεί ότι τα υψηλά πρωτογενή πλεονάσματα της περιόδου 2018-2022 είναι ακριβώς αυτά που θα επιτρέψουν τη σημαντική μείωση του δημόσιου χρέους στο τέλος της πενταετίας και τη σημαντική μείωση των απαιτούμενων πρωτογενών πλεονασμάτων στη συνέχεια.