Κλιμακώνεται η «μάχη» για το μεταμνημονιακό πλαίσιο

Στην πιο κρίσιμη παράμετρο των διαπραγματεύσεων ανάμεσα στην κυβέρνηση και στους δανειστές αναδεικνύεται η διαμόρφωση του πλαισίου επιτήρησης της ελληνικής οικονομίας μετά το πρόγραμμα.

Όσο πλησιάζει ο χρόνος για την τυπική λήξη του τρίτου μνημονίου στα τέλη του ερχόμενου Αυγούστου τόσο οι διαπραγματεύσεις της κυβέρνησης με τους δανειστές για όλα τα ανοικτά μέτωπα δυσκολεύουν. Το λέμε για πολλοστή φορά ότι ο δρόμος προς την έξοδο από το μνημόνιο δεν είναι στρωμένος με ροδοπέταλα. Τα θέματα είναι πολλά και με αυξημένο βαθμό πολυπλοκότητας, ενώ μην ξεχνάμε και τις διαφωνίες που υπάρχουν, κυρίως μεταξύ των δανειστών.

Του Σπύρου Σταθάκη

Έχουμε κατά πρώτον το κλείσιμο της τέταρτης και τελευταίας αξιολόγησης του τρέχοντος προγράμματος, όπου τα πράγματα δεν εξελίσσονται ομαλά, αφού από τα 88 προαπαιτούμενα ελάχιστα είναι αυτά που έχουν υλοποιηθεί 100%. Η ολοκλήρωση όμως της αξιολόγησης και μάλιστα μέσα στα ασφυκτικά χρονικά περιθώρια που έχουν βάλει οι δανειστές είναι απαραίτητη προκειμένου οι διαπραγματεύσεις να περάσουν στο επόμενο στάδιο, δηλαδή στις αποφάσεις σχετικά με τα μέτρα για την αναδιάρθρωση του χρέους, στο χρονοδιάγραμμα για την εφαρμογή των προνομοθετημένων μέτρων για το 2019 και το 2020, καθώς και στον καθορισμό του μεταμνημονιακού πλαισίου εποπτείας.

Αυτός είναι και ο λόγος που, σύμφωνα με πληροφορίες, ο υφυπουργός παρά τω πρωθυπουργώ Δημήτρης Λιάκος (φωτογραφία) απέστειλε και νέα επιστολή προς τους υπουργούς, με την οποία στην ουσία τους χώνει… «γκάζια» για τις καθυστερήσεις στην υλοποίηση των μνημονιακών υποχρεώσεων. Ειδικότερα, οι ίδιες πληροφορίες αναφέρουν ότι στην επιστολή ο κ. Λιάκος, προφανώς απηχώντας τις θέσεις του πρωθυπουργού, τονίζει τις απαράδεκτες καθυστερήσεις που παρατηρούνται στην εκπλήρωση των προαπαιτούμενων, τους κινδύνους που εγκυμονούν οι υπουργικές παλινωδίες, καθώς και τις δεσμεύσεις που έχει αναλάβει η κυβέρνηση έναντι των «θεσμών» για έγκαιρη εφαρμογή των συμφωνηθέντων. Στο Μέγαρο Μαξίμου αλλά και στο ΥΠ.ΟΙΚ. έχουν καταλάβει ότι κινδυνεύει να τιναχτεί ο προγραμματισμός εφόσον η τέταρτη αξιολόγηση δεν ολοκληρωθεί στην ώρα της.

Σε κάθε περίπτωση ο δρόμος για την ολοκλήρωση του προγράμματος οικονομικής προσαρμογής περνάει μέσα από την ολοκλήρωση της τέταρτης και τελευταίας αξιολόγησης. Ωστόσο, το θέμα που φαίνεται ότι έχει εξελιχθεί σε κρίσιμο προαπαιτούμενο στις διαπραγματεύσεις είναι η διαμόρφωση του πλαισίου επιτήρησης μετά το πρόγραμμα. Όπως τονίζει και το Γραφείο Προϋπολογισμού της Βουλής στην τελευταία του έκθεση, η ολοκλήρωση του προγράμματος και ο τερματισμός της χρηματοδότησης από τον επίσημο τομέα θα οδηγήσουν στον καθορισμό ενός νέου πλαισίου εποπτείας. Με δεδομένο ότι το επίσημο πλαίσιο για την «Άσκηση εποπτείας μετά το πρόγραμμα» δεν είναι ιδιαίτερα λεπτομερές, οι ακριβείς όροι θα καθοριστούν από τις διαπραγματεύσεις ανάμεσα στην κυβέρνηση και στους δανειστές.

Ο κανονισμός 472/2013

Όπως ήδη έχει τονίσει η ΤτΕ η λήξη του ελληνικού προγράμματος τον Αύγουστο του 2018 δεν συνεπάγεται αποδέσμευση της χώρας από υποχρεώσεις που έχει αναλάβει έναντι των δανειστών της. Αυτό που αλλάζει είναι η μορφή του πλαισίου εποπτείας της χώρας, το οποίο πρέπει να ανταποκρίνεται στους γενικούς όρους και κανονισμούς εποπτείας που ισχύουν στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Ο κανονισμός 472/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου προβλέπει αυτόματη άσκηση εποπτείας μετά το πρόγραμμα μέχρις ότου η χώρα αποπληρώσει το 75% των δανείων που έχει λάβει από άλλα κράτη – μέλη της ζώνης του ευρώ, το Ευρωπαϊκό Ταμείο Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας και τον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Σταθερότητας.

Ειδικότερα, ο κανονισμός (Ε.Ε.) αριθ. 472 / 2013 για την ενίσχυση της οικονομικής και δημοσιονομικής εποπτείας των κρατών – μελών στη ζώνη του ευρώ προβλέπει στο άρθρο 14 ότι «τα κράτη μέλη παραμένουν υπό εποπτεία μετά το πρόγραμμα εφόσον δεν έχει εξοφληθεί τουλάχιστον το 75% της χρηματοδοτικής συνδρομής που έχει ληφθεί από ένα ή περισσότερα άλλα κράτη – μέλη, τον ΕΜΧΣ, τον ΕΜΣ ή το ΕΤΧΣ. Το Συμβούλιο, μετά από πρόταση της Επιτροπής, μπορεί να παρατείνει τη διάρκεια της άσκησης εποπτείας μετά το πρόγραμμα σε περίπτωση που εξακολουθεί να υπάρχει κίνδυνος για τη δημοσιονομική βιωσιμότητα του οικείου κράτους – μέλους. Η πρόταση της Επιτροπής θεωρείται ότι έχει εγκριθεί από το Συμβούλιο, εκτός αν το Συμβούλιο αποφασίσει με ειδική πλειοψηφία να την απορρίψει μέσα σε 10 ημέρες από την έγκρισή της από την Επιτροπή».

Επιπλέον, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή διατηρεί το δικαίωμα να ασκήσει ενισχυμένη εποπτεία αν κρίνει ότι συντρέχουν οι συνθήκες. Πέραν των διατάξεων που είναι ήδη σε ισχύ, έχουν προταθεί από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή αλλαγές στην οικονομική διακυβέρνηση της ζώνης του ευρώ, οι οποίες αφορούν ζητήματα που μπορούν να επηρεάσουν τη φύση της εποπτείας της ελληνικής οικονομίας μετά το πρόγραμμα και θα συζητηθούν από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο το πρώτο εξάμηνο του 2018. Τα ζητήματα αυτά αφορούν τον αυξημένο ρόλο του ESM και τη δυνατότητα χρηματοδότησης για την υλοποίηση διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων.

Οι πρόσθετες απαιτήσεις των δανειστών για τη νέα πορεία στην κανονικότητα

Σε κάθε περίπτωση η ΤτΕ έχει ήδη ξεκαθαρίσει ότι η ομαλή έξοδος της Ελλάδας από το πρόγραμμα και η επιτυχής πορεία της στη νέα μετά την κρίση ευρωπαϊκή κανονικότητα συνεπάγονται δεσμεύσεις για τη διασφάλιση των μέχρι σήμερα επιτευγμάτων, την άσκηση συνετής οικονομικής πολιτικής μετά το πρόγραμμα και τη συνέχιση της εφαρμογής των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων μέχρι την ολοκλήρωσή τους. Σε αυτό ακριβώς στηρίζονται οι δανειστές, ιδίως η Γερμανία, προκειμένου να εγείρουν πρόσθετες απαιτήσεις για τη μεταμνημονιακή εποπτεία.

Σύμφωνα και με το Γραφείο Προϋπολογισμού της Βουλής, το κρίσιμο ζητούμενο για τους δανειστές είναι ένα αποτελεσματικό σύστημα κινήτρων που θα εξασφαλίζει την υπεύθυνη στάση των μελλοντικών κυβερνήσεων. Εδώ αναμένεται να χρησιμοποιηθεί η ρύθμιση του χρέους υπό συνθήκες που θα αξιολογούνται σε βάθος χρόνου. Ωστόσο, τα μέτρα ελάφρυνσης που θα αποφασιστούν θα πρέπει να συμβάλλουν στη μελλοντική σταθερότητα και να μη χαρακτηρίζονται από αιρεσιμότητα – καθώς κάτι τέτοιο καθιστά δύσκολη την εκτίμηση των χρηματοδοτικών αναγκών της ελληνικής οικονομίας και θα καταστήσει δαπανηρότερη την αποκατάσταση της κανονικής χρηματοδότησης του ελληνικού δημοσίου από τις ιδιωτικές αγορές, δηλαδή τον τελικό σκοπό του όλου εγχειρήματος.

Ειδικότερα, στα μέτρα ελάφρυνσης του χρέους, ως γνωστόν, περιλαμβάνονται, μεταξύ άλλων, η επιστροφή των κερδών των κεντρικών τραπεζών, η επέκταση της διάρκειας εξόφλησης, η επαναγορά μέρους του χρέους και η σύνδεση των αποπληρωμών με τους ρυθμούς μεγέθυνσης. Αυτά τα μέτρα ελάφρυνσης θα μπορούν να ενεργοποιούνται εφόσον η εκάστοτε κυβέρνηση πληροί κάποιους όρους οικονομικής πολιτικής. Το ζήτημα της αναδιάρθρωσης του χρέους τμηματικά και υπό προϋποθέσεις υποκρύπτει το μεγάλο ερώτημα που απασχολεί τους δανειστές, όπως τονίζει σε σχετική ανάλυση και η ΕΣΣΕ. Τι θα κάνει η κυβέρνηση και πώς θα διαχειριστεί τη λήξη του προγράμματος.

Και μιλάμε κυρίως για τον πολιτικό κίνδυνο και το ενδεχόμενο «παροχών» από την κυβέρνηση. Μην ξεχνάμε άλλωστε ότι βρισκόμαστε ουσιαστικά σε άτυπη προεκλογική περίοδο. Η κυβέρνηση λοιπόν, προκειμένου να βελτιώσει το προφίλ της προς την ελληνική κοινωνία έχει αρχίσει τις υποσχέσεις για αποκατάσταση των κοινωνικών αδικιών που προκάλεσε η πολυετής οικονομική κρίση και η εφαρμογή των μνημονιακών πολιτικών μόλις λήξει το τρίτο μνημόνιο. Αυτό το «άρωμα» παροχολογίας, όμως, δεν συμβαδίζει με τις πολυετείς δημοσιονομικές δεσμεύσεις που έχει αναλάβει η χώρα. Οι δανειστές, λοιπόν, θέλουν να εξασφαλίσουν ότι δεν θα υπάρξει ουδεμία απόκλιση από τους συμφωνημένους στόχους.

Η ΕΣΕΕ στην ανάλυσή της ορθώς επισημαίνει ότι στο πλαίσιο αυτό οι Ευρωπαίοι, σε αντικατάσταση του όρου της «καθαρής έξοδου», έχουν υιοθετήσει τον όρο της «βιώσιμης εξόδου» και καθημερινά χτίζουν το πλαίσιο όπου θα κινείται η Ελλάδα κατά τη μεταμνημονιακή εποχή. Όλα είναι ακόμη ανοιχτά για τις υποχρεώσεις που θα αναλάβει η Ελλάδα, το πλαίσιο εποπτείας, τα μέτρα και τους όρους της ελάφρυνσης του χρέους, καθώς οι Γερμανοί θέλουν να υπάρχει μια συνέχεια στο καθεστώς επιτήρησης και σιγουριά ότι η Ελλάδα δεν θα αποκλίνει από τις δεσμεύσεις της. Έτσι, όλες οι πληροφορίες συγκλίνουν ότι θα υπάρχει ενισχυμένη εποπτεία και ημι-αυτόματος μηχανισμός εφαρμογής των μέτρων ελάφρυνσης του χρέους που σημαίνει ότι το ESM θα παίρνει πολιτική έγκριση προτού επιστρέψει στην Ελλάδα τις δόσεις από τα κέρδη στα ομόλογα (προγράμματα SMP και ANFAs) υπό τον όρο υλοποίησης των μεταρρυθμίσεων που εκκρεμούν.

Η μεταμνημονιακή εποπτεία θα στηρίζεται στα ευρωπαϊκά εξάμηνα και θα υπάρχει παρακολούθηση όπως εκείνη που είχαν και εξακολουθούν να έχουν η Πορτογαλία, η Ιρλανδία και η Κύπρος «συν κάτι ακόμη», που σημαίνει ότι ο έλεγχος θα γίνεται ανά τρίμηνο αντί για εξάμηνο. Με άλλα λόγια, η επιτήρηση από τους δανειστές θα είναι αυστηρότερη ακριβώς για να διασφαλιστεί ότι η Ελλάδα θα παραμείνει στον «ορθό δρόμο». Έτσι, για να είναι αξιόπιστο το μεταμνημονιακό πλαίσιο εποπτείας της ελληνικής οικονομίας στο αναπτυξιακό σχέδιο και σε δημοσιονομικό επίπεδο, οι προβλέψεις θα στηριχτούν στο ότι η Ελλάδα θα σεβαστεί απολύτως τις δεσμεύσεις που έχει αναλάβει, δηλαδή στο ότι το πρωτογενές πλεόνασμα θα διατηρηθεί στο επίπεδο του 3,5% τουλάχιστον μέχρι και το 2022.

Υπό επιτήρηση «βρέξει – χιονίσει»

Αυτό πάντως που δεν έχει γίνει ξεκάθαρο, ιδίως προς τους Έλληνες πολίτες, είναι ότι, ασχέτως αν ένα κράτος – μέλος της Ευρωζώνης βρίσκεται σε πρόγραμμα στήριξης ή όχι,  υποχρεούται να ακολουθεί το πλαίσιο της δημοσιονομικής πειθαρχίας όπως αυτό διαμορφώθηκε με σειρά ολόκληρη οδηγιών, κανονισμών και διακρατικών συμφωνιών τα τελευταία χρόνια. Το πλαίσιο αυτό έχει γίνει πιο δεσμευτικό και συνδυάζεται με αυστηρότερες κυρώσεις και ευκολότερες διαδικασίες επιβολής τους.

Για παράδειγμα, τα κράτη – μέλη έχουν υιοθετήσει κανόνες αυξημένης (συνταγματικής) ισχύος που περιορίζουν το διαρθρωτικό έλλειμμα των προϋπολογισμών στο 0,5% του ΑΕΠ (golden rule). Περιορίζει δηλαδή τη δυνατότητά τους να αναλαμβάνουν νέα χρέη. Υπάρχουν επίσης υποχρεώσεις για τη μείωση των χρεών ως ποσοστό του ΑΕΠ. Ως προς τα χρέη: Οι χώρες που έχουν λόγο χρέους προς ΑΕΠ άνω του 60% οφείλουν να μειώνουν το υπερβάλλον χρέος κατά 1/20 κάθε χρόνο. Αυτό σημαίνει ότι οι χώρες αυτές, που είναι οι χώρες της περιφέρειας της Ε.Ε, πρέπει να έχουν κάθε χρόνο όχι μόνο ισοσκελισμένους αλλά πλεονασματικούς προϋπολογισμούς. Αν δεν επιτυγχάνεται αυτό τότε επιβάλλεται πρόστιμο 0,2% του ΑΕΠ και ταυτόχρονα διακόπτεται η χορήγηση πόρων από τα ευρωπαϊκά ταμεία.

Από εκεί και πέρα ο προϋπολογισμός θα υπόκειται σε προληπτική εποπτεία/ έλεγχο μέσα από την πολύπλοκη διαδικασία του «ευρωπαϊκού εξαμήνου». Η διαδικασία αυτή του ευρωπαϊκού εξαμήνου έχει ως στόχο να εμποδίσει τη μετάδοση σε άλλα κράτη – μέλη των συνεπειών που έχουν «κακοσχεδιασμένες» εθνικές πολιτικές. Η δημιουργία του ευρωπαϊκού εξαμήνου σημαίνει ότι τα κράτη – μέλη της Ε.Ε. θα ξεκινούν κάθε χρόνο έναν εκ των προτέρων συντονισμό των δημοσιονομικών και οικονομικών πολιτικών τους για να διασφαλισθεί ότι θα είναι συμβατές τόσο με το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης όσο και με τη στρατηγική «Ευρώπη 2020». Το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο λειτουργεί στη βάση ενός εξαμηνιαίου κύκλου που αρχίζει κάθε χρόνο τον Ιανουάριο, όταν η Επιτροπή δημοσιεύει την Έκθεση για την Ετήσια Ανάπτυξη. Η αξιολόγηση γίνεται επί τη βάσει ενός καταλόγου δεικτών (scoreboard).

Επίσης, η πορεία εκτέλεσης των προϋπολογισμών θα ελέγχεται στενότερα από την Επιτροπή με την οποία η κυβέρνηση (κάθε κυβέρνηση) θα βρίσκεται σε μια συνεχή διαδικασία διαβούλευσης. Συναφώς καθιερώνονται διάφορα προληπτικά μέτρα για να αποφευχθούν μεγάλες αποκλίσεις από τους (από κοινού) συμπεφωνημένους στόχους. Αν η δημοσιονομική εξέλιξη αποκλίνει από τα όρια που έχουν συμφωνηθεί για την αύξηση των δημοσίων δαπανών σ’ ένα κράτος – μέλος («expenditure benchmark») το τελευταίο θα καλείται να υποβάλει νέο σχέδιο δαπανών και σε περίπτωση που δεν γίνονται οι απαραίτητες διορθώσεις θα επιβάλλονται κυρώσεις.

Τέλος, καθιερώθηκε η «διαδικασία υπερβολικών ανισορροπιών» (excessive imbalances procedure, EIP) για την έγκαιρη αντιμετώπιση μακροοικονομικών ανισορροπιών που μπορεί να αποτυπώνονται στο εξωτερικό ισοζύγιο και άλλα μεγέθη. Αφετηρία ήταν τα συνεχή προβλήματα που προκύπτουν από μεγάλες και κατά περίπτωση διευρυνόμενες διαφορές στην ανταγωνιστικότητα των εθνικών οικονομιών και σε άλλα μακροοικονομικά μεγέθη. Οι δημοσιονομικές ανισορροπίες υποκρύπτουν βαθύτερα προβλήματα (ιδιωτικά χρέη, οικιστικές φούσκες, ταχύτερα αυξανόμενες τιμές κ.λ.π.). Επομένως, η εποπτεία έπρεπε να επεκταθεί σε μακροοικονομικά θέματα.

Ο κανονισμός 1176/2011 (ανήκει στο λεγόμενο six – pack) καθιερώνει ένα σύστημα έγκαιρης προειδοποίησης με βάση συγκεκριμένους δείκτες (ισοζύγιο τρεχουσών συναλλαγών, μερίδιο των εξαγωγών στις αγορές, μοναδιαίο κόστος εργασίας κ.ά.). Το Συμβούλιο μετά από σύσταση της Επιτροπής (κατά το άρθρο 126 ΣτΛ) θα μπορεί να καλέσει τα κράτη – μέλη να λάβουν διορθωτικά μέτρα σε ένα πρώιμο στάδιο πριν οι διαφορές πάρουν διαστάσεις. Για τις χώρες της ζώνης του ευρώ καθιερώνει ισχυρότερο μηχανισμό συμμόρφωσής τους καθώς προβλέπεται μια έντοκη κατάθεση ενός ποσού αν δεν συμμορφώνονται προς τις συστάσεις. Επίσης, καθιερώνει τη λεγόμενη διαδικασία αντίστροφης πλειοψηφίας που κάνει δυσχερέστερη τη διακοπή της διαδικασίας από μια ομάδα χωρών.